论水生野生动物保护立法的完善

作者:饶林 刊名:黑龙江生态工程职业学院学报 上传者:刘治民

【摘要】当前我国水生野生动物保护的法律制度中,行政不作为的救济缺位与立法思想中单一的经济价值取向两个方面的因素,导致水生野生动物保护不力,危及生态安全。对此提出完善相关立法的建议。

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本文讨论的水生野生动物保护问题,是从水生野生动物的生态资源属性和生态功能价值的视角来考虑的。水生野生动物的物种和种群是否得到有效保护,对于生态安全关系重大。而在我国水生野生动物保护的法律制度中,行政不作为的救济缺位与立法思想中单一的经济价值取向,导致对水生野生动物保护不力,不能满足生态安全的需要。1行政不作为的救济缺位降低了法的作用和价值建国至今,我国由宪法、法律、法规以及其他规范性法律文件构成的法律体系,对生态资源保护的规定是很多的,但水生野生动物物种仍然没有得到有效保护,大量种群衰退严重。水生野生动物保护不力,根本的原因之一是涉及水生野生动物保护的十部法律法规,没有规定对行政不作为的救济,没有制定有效的事前监督预防机制,事后也缺乏责任追究,这在一定程度上纵容了行政不作为的发生。《宪法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》、《渔业法》规定了保护生态环境和野生动物,以及建设项目提交环境影响报告书制度,却没有规定行政不作为时行政机关的责任。只有授权而没有救济的立法,使行政不作为有了发生的空间。而《自然保护区条例》规定的“综合管理与分部门管理相结合”的体制使水生野生动物保护职责被肢解给环保、林业、农业、地质矿产、水利、海洋等“有关行政部门”,一方面分散削弱了行政职能,另一方面使水生野生动物保护行政的监督更加困难,加大了行政不作为的可能性。《水生野生动物保护实施条例》规定“应当定期组织水生野生动物资源调查,建立资源档案,为制定水生野生动物资源保护发展规划提供依据”,但行政不作为救济机制缺失的后果是很多省份至今未建立水生野生动物资源档案。《环境影响评价法》规定“环境影响评价必须客观、公开、公正,综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响,为决策提供科学依据”,但行政不作为救济机制缺失使规划和建设项目的环境影响评价在相当程度上不客观、不公开、不公正。行政不作为的救济缺位使立法与执法脱节,导致水生野生动物保护的立法目的不能落实,降低了法的作用和价值。2立法思想的经济价值取向导致执法结果与立法目的相悖当前我国野生动物法律制度保护的对象主要是“珍贵、濒危的野生动物”(见《野生动物保护法》第一条和第二条),体现了立法思想的经济价值取向。尽管相关的法律法规也对生态保护和水生野生动物保护作了规定,但保护经济价值为主的立法思想,常导致生态价值保护的失位,这是水生野生动物保护不力的另一个根本原因。法律法规主要保护有经济价值的水生野生动物,而对水生野生动物的生态价值保护没有明确的规定。《宪法》(2004修正)第九条规定了“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物”。《野生动物保护法》第一条和第二条规定了立法目的是保护“珍贵、濒危的野生动物”;第十二条规定了“建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的,建设单位应当提交环境影响报告书”。《渔业法》第三十七条规定:“国家对白鳍豚等珍贵、濒危水生野生动物实行重点保护,防止其灭绝。禁止捕杀、伤害国家重点保护的水生野生动物。”《自然保护区条例》第二条规定:“本条例所称自然保护区,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”《水生野生动物保护实施条例》第二条规定:“水生野生动物,是指珍贵、濒危的水生野生动物。”该《条例》第六条规定:“国务院渔业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门,应当定期组织水生野生动物资源调查,建立资源档案

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