制约税务行政执法的几个问题

资源类型:pdf 资源大小:16.00KB 文档分类:经济 上传者:杨玉梅

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【作者】 吴西峰  吴捷 

【关键词】税务行政执法 问题 完善 

【出版日期】2005-05-05

【摘要】当前存在许多制约税务行政执法的问题,突出表现在四个方面:一是计划经济管理理念和模式仍制约着法治化治税理念的实践;二是税收立法滞后严重制约着“有法可依”;三是税务机关和税务人员执法能力较低制约着“有法必依”;四是执法机制不够完善影响着“执法必严”。

【刊名】税务研究

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在各级人民法院受理的行政诉讼案件中,税务行政诉讼案件占有一定的比重,其中败诉的案件又占相当的比率。有关人士分析其原因认为主要有:1.部分税务机关执法中重实体轻程序;2.对《中华人民共和国税收征收管理法》的规定理解有误,造成执法行为不规范;3.税务机关制作法律文书不严谨、不规范;4.某些税收政策与现行法律法规冲突;5.个别税务机关执法中不注意搜集证据;6.部分税务机关护短,应在复议阶段纠正的执法错误,未予纠正。笔者认为,上述六方面的具体原因,只是就事论事的表面现象,真正制约税务行政执法质量和效率的深层次原因主要是以下四个方面:一、计划经济管理理念和模式仍制约着法治化治税理念的实践20世纪80年代中期,“依法治税”的口号就被提出了,随着市场经济改革方向的确立,90年代中期,“法治、公平、文明、效率”的治税指导思想又被提出,税收经济观、法治观、科技观、服务观也深入人心,税收法治状况有了较大程度的完善。但是,上述成就在某些方面,理论意义大于实践意义。税务行政管理实践中的某些关键环节基本上仍停滞在计划经济管理理念和模式上。一是税务行政由“管理型”向“执法型”的转变还没有彻底实现。许多税务机关和税务人员还没有认识到,税务行政作为执行和管理,其执行的应主要是国家法律法规,其管理的应主要是依法实施法律、法规。税务行政的职能和任务是多方面的,但不管有多少职能和任务,执法应该是税务行政的基本要素。二是组织税收收入“任务制”基本左右着税务行政实践。长期以来,我国实行组织税收收入“计划任务制度”,基层税务机关以完成税收收入任务为本职,形成了“以组织税收收入为中心”的工作理念、思路和机制,完成收入任务则“万事大吉”,一俊遮百丑。故“寅吃卯粮”收过头税和“放水养鱼”有税不收同时存在,就不可避免了。依法治税、依法行政成为无以考核的“软任务”也就顺理成章了。三是简单图解税收的职能作用。税收具有财政职能、调节职能和监督职能,这是由税收的本质决定的。毋庸讳言,税务行政管理与税收的职能有密切的联系,税收的职能决定着税务行政管理的内容和方向,税务行政管理促进税收职能的实现。但是,税务行政管理与税收职能毕竟是两码事,不能混为一谈。税务行政管理的核心是执行国家税收法律、法规,依法实施税务行政管理活动,与理论上的税收职能在形式上有重大区别。只要税务机关坚持依法办事,依法实施税务行政管理,认真执行国家税收法律、法规,税收职能作用就会自然而然地发挥出来。如果片面强调税收的职能,尤其是片面强调税收的财政职能,势必扭曲或误导税务行政管理。二、税收立法滞后制约着“有法可依”随着2001年5月1日新《中华人民共和国税收征收管理法》的实施,以及之后《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》的出台实施,税收立法进入一个新阶段,但税收“法”性不足的问题仍没有彻底改变。一是缺乏驾驭税务行政管理全局的税收基本法。税务行政管理的一系列基本原则、基本制度有的还未形成,有的仍停留在规章范畴,效力不足。二是缺乏税务行政组织法。税务行政主体的设立、变更、撤销基本上处于无法可依的局面,随意性大,“人治”色彩仍相当严重。税务行政主体的规格体系、权责体系、制约体系很不规范,国税地税不一,各省市不一,国税、地税关系协调不畅,税务管理跨地区协调相当困难,全国没有基本统一的规范的税务权责体系、制约体系及其标准,造成内部行政管理权力的“失控”和“滥用”,引起行使税收执法权力失去规范,纵向越权、横向侵权的现象在所难免。三是诸如增值税、消费税、营业税等主体税种管理规范仍停留在行政法规或部门规章的层面上,法律层级偏低。四是大量部门规范性文件仍在税务行政管理中扮演着重要的“角色”。三、税务机关和税务人员执法能力较低制约着“有法必依”一是普遍缺乏较系统的法律知识。一方面,整个税务队伍知识单一,人才结构不尽合理,缺乏法律专业人才,法律基础知识难以普及应用于税收工作实践。另一方面,税务人员普遍缺少较为系统的法律基本知识,多数人员较为熟练地掌握了税收经济基本知识,但对于相关税收法律知识却知之甚少,曲解、肢解法律规定的现象屡见不鲜,融会贯通地运用法律手段去处理税收事务的能力更差。二是法律意识淡薄,税收法律思维模式还没有形成,辨法析理的能力很低,制约着税务行政管理的法治化转型。税务机关对税务人员的评价、考核体系还没有彻底转变到“法治导向型”上来,税务人员提高执法能力的自觉性受到一定程度的影响,绝大多数税务人员仍坚持“以组织收入为中心”的工作理念,把税收的职能作用直接图解为税务机关的职责,没有认识到税务管理的执法特性,没有认识到税务机关为国家组织财政收入是税务行政执法结果这一道理。处理税收事务时,不能“法”字当头,不能把合法性当作工作的出发点。有的只认文件,不执行法律;尊重领导,漠视法律。没有认识到税务行政执法实际上就是一个确认事实、适用法律法规、定性处理的过程,不能辨析每一环节都贯穿的法律逻辑思想、观点和方法。如认定某一行为是否构成偷税,首先要以确凿的证据证明行为人确实少缴了税款,确实存在损害国家税收权益和税收法律秩序的客观事实;其次看行为人是否采取了《税收征管法》所规定的偷税手段;再次确认行为人是否有主观过错;最后看行为人是否具有纳税义务以及违法行为与违法事实之间有无必然联系。通过这一系列严密而科学的论证,才能最终确定该行为是否构成偷税。但在绝大多数税收法律文书中,见不到这种辨法析理的分析,只有简单的事实叙述,只凭想当然定性处理。三是对法律程序重要意义认识不足,轻视、忽视甚至讨厌依法行政程序。许多税务人员认为程序影响执法效率,认为程序是人为制造的“麻烦”,重实体,轻程序。有的甚至感情用事,凭关系征税,凭“权威”、凭“能耐”、凭“义气”办事,乃至拍拍胸脯“摆平”了事。四是税务检查中证据意识差,搜集证据不规范。1.重视询问笔录,忽视其他证据的收集,缺乏有力的直接证据或间接证据。2.证据收集操作不规范,证据缺乏合法有效性。如在提取有关的发票、物品等其他证据时,不办理提取手续或手续不完整,无法证明材料的来源,使被复制、复印、提取、扣押的材料缺乏证据效果,无法在案件中起证明作用。3.稽查底稿原始记录过于简单。在税务检查中,与案件有关的财务处理情况、凭证号码、会计分录、报表等不能认真完整清楚地记录在稽查底稿中,仅有简单的记录,而且不能分析所获取的资料之间的关系,不能为检查结论提供依据,使稽查底稿与案件审理成为两张皮。五是忽视相对人的陈述、申辩意见。在许多税务机关的法律文书中,见不到税务机关告知相对人有陈述、申辩权利的证据,自然在案卷中见不到相对人的陈述、申辩意见。即使在有的案卷中见到相对人的陈述、申辩意见,也看不到税务机关对陈述、申辩意见的分析及采信情况。四、执法机制不够完善制约着“执法必严”随着新税收征管模式的建立,征管机制不断改善,但是,“疏于管理、淡化责任”的问题仍没有从根本上得到解决。问题的根源在于执法机制不健全、不完善。一是税务行政组织体系执法特点不足。税务行政执法主体资格制度还没有确立,税务行政执法责任制不健全、不完善,执法责任难以落实。岗责体系的设置没有实现权力制衡制约的要求,执法层次多,执法权相互脱节,没有达到税务行政执法组织体系建设权责明确、衔接流畅、高效便捷、互相监督的目标,多头执法、重复执法,审批不受理、受理不审批,有权无责、有责无权,滥用执法权与放弃执法权等现象大量并存。二是暗箱操作依然严重,执法透明度远远不够。执法主体、执法依据、执法程序、执法结果、执法责任及追究方式、过错执法救济的方式与途径等公开不足,难以保障税务行政相对人的知情权、监督权和参与权,难以保障税收执法的公正、公平。不公开税收执法的内容,使得个别税务人员把为纳税人办事当作对纳税人的“恩赐”。三是税收执法保障机制不健全。面对经济活动日益复杂、市场监管相对滞后的现实,税收管理更需协税护税组织积极的帮助和支持,最大限度地掌控税收经济信息。目前的协税护税制度和体制远远不能适应社会经济发展的要求,尤其是偷税、骗税、抗税和各种发票违法行为,手段翻新加快,技术性增强,反检查的意识和技能也在提高,仅靠税务机关现有的行政能力和技术设备,很难获取对方违法行为的有效证据,没有证据也就不能予以惩处,无疑放纵了税收违法乃至犯罪行为。故尽快建立税务警察队伍,建立健全税警管理机制,是我国目前税收执法形势所迫,也是国际税收管理成功经验的启示。四是内部执法监督机制不健全,还没有形成有利于执法监督的环境和氛围。随着外部监督的加强,各级税务机关对内部执法监督日益重视,实行了诸如规范文件会签制度、重大税务案件审理制度、执法检查制度、行政听证制度、行政复议制度等内部监督制度,取得了一定的效果。其中,上级对下级的层级监督做得相对较好,但深度和广度不够,而同级执法监督却刚刚起步,在监督主体、监督权力、监督客体、监督内容、监督形式等方面还有许多问题亟待规范、完善。1.监督主体。即由谁来实施同级税收执法监督,执法监督机构应具备什么样的资格。从重大税务案件审理制度、执法检查制度、行政听证制度看,应由负责税收法制工作的机构实施税收执法监督。目前完善市地以下税务机关税收法制机构设置,充实骨干人才,是适应社会发展对税收法制工作要求的必由之路。2.监督权力。这是涉及执法监督干到什么程度的问题。一定的执法监督权,对于有效开展执法监督,以权力制约权力,防止权力滥用,实现执法监督的目的具有重要意义。如果没有相应的执法监督权,执法监督就形同虚设,无以发挥其应有的作用。因此,在确立税收法制机构执法监督主体资格的同时,应赋予其对被监督对象的执法行为进行监视、控制、制约、检查和调整的权力。3.监督客体。也就是监督谁或者说谁被监督的问题。毫无疑问,一切行政权力都应被置于监督之下。所以,所有从事税务行政执法的机构、岗位和人员都应是税收执法监督的客体。4.监督内容。监督内容是监督客体的执法行为的合法性和恰当性。执法监督的首要内容是执法行为的合法性,应主要从执法主体资格、执法权限、执法目的、执法证据、执法程序、适用法律法规六个方面去审核。其次是审查执法行为的恰当性,主要是针对税务行政自由裁量权的行使有无畸轻畸重现象,有无执法恶意,有无故意放纵,有无随意放弃执法权力,维护国家税收权益,维护纳税人合法权利。5.监督程序。即执法监督按照什么时间、步骤、顺序和形式进行。这实际是执法监督如何启动的问题,是目前执法监督比较薄弱的核心原因之一。执法监督的形式目前主要有以下几种:税收规范性文件会签备案、重大税务案件审理、执法检查、行政听证、行政复议等。其中,行政听证、行政复议是法定形式,行政处罚法、行政复议法对如何做规定的比较具体,不再赘述。其他形式是税务系统制度性规定。规范性文件会签备案制度应在报送时间、报送步骤、报送责任、会签形式和签署责任等方面进一步规范。重大税务案件审理制度关于案件审理形式、审理决定形式应从提高审理效率和质量的角度出发做出更灵活的规定;关于税务案件性质和数量标准、审理委员会办公室职责定位、审理案卷存放等方面的规定存在许多不易操作、不符合实践要求的东西,应深入实际调查研究,做进一步明确或调整。执法检查是执法监督日常化的重要形式,不能按照固定的时间、固定的内容、统一的模式搞。执法检查的时间要坚持日常化、随时化,形式要定期检查与不定期抽查相结合,及时发现问题,及时纠正问题,最大限度地减少问题的积累,避免日积月累性的重大执法问题的发生。外部监督和内部监督、层级监督和同级监督是相辅相成、相互促进的。外部监督是促进内部监督的强化剂,是促进税收规范执法不可或缺的条件。加强日常化的内部监督,是积极配合外部监督的重要方式,是防止外部监督发现重大执法问题的有效途径,是自我规范执法和爱护、保护干部的有效方法。制约税务行政执法的几个问题@吴西峰$山东省泰安市国家税务局 @吴捷$浙江省土产畜产进出口集团公司税务行政执法;;问题;;完善当前存在许多制约税务行政执法的问题,突出表现在四个方面:一是计划经济管理理念和模式仍制约着法治化治税理念的实践;二是税收立法滞后严重制约着“有法可依”;三是税务机关和税务人员执法能力较低制约着

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