促进企业公平纳税的国际借鉴研究

资源类型:pdf 资源大小:29.00KB 文档分类:经济 上传者:杨利平

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【作者】 浙江省杭州市国家税务局课题组 

【关键词】税制改革 制度公平 管理公平国际借鉴 

【出版日期】2005-05-05

【摘要】1994年的税制改革初步确立了我国适应社会主义市场经济的税制体系,然而,十多年的发展,社会经济形势发生了很大改变,在税制设计上税收经济公平方面的缺陷逐渐凸现。本文借鉴国际上的成功做法,提出了新形势下促进我国企业公平纳税的政策措施。

【刊名】税务研究

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一、我国税制在制度公平方面存在的缺陷(一)内外资企业分别适用不同税制,严重影响内外资企业之间的公平竞争我国目前仍实行的是内外有别的两套企业所得税制,与外资企业相比,内资企业普遍存在成本费用补偿、劳动力消耗、技术消耗补偿等严重不足的问题,外资企业额外享受诸多的优惠政策更加剧了这种不公平竞争(见下表)。从下表可以看出,内外资企业所享受的税收优惠主要有以下几点不同:1.外资企业所享受的优惠政策面比内资企业宽,税负水平明显低于内资企业。2.税收优惠的目标不同。对外资企业的优惠主要是要吸引外资,税收优惠方向侧重于东部沿海地区,而对内资企业的优惠则侧重于对某些产业发展的照顾。对外商投资企业的这种优惠目标更加剧了地区间经济发展的不平衡,且其优惠力度大大超过对内资企业的优惠力度。同时,一些税收优惠政策的漏洞为外资企业逃避税收提供了可乘之机,造成国家税收大量流失。最为典型的例子就是“优惠接力”现象,即外商投资企业在享受“免二减三”税收优惠期满后,或注册成立一家新公司,将主要的业务或盈利水平好的业务转移至新公司重新享受新一轮“免二减三”待遇;或在享受完所得税“两免三减半”后,销售业务便出现较大幅度的萎缩,直至停产但不关闭,而实际上该企业已另有一新的企业在替代生产,重新享受涉外所得税“两免三减半”优惠,等等。种种类似的做法使我国税收收入流失严重。(二)一些非税因素也同样影响企业公平纳税目前我国对一些行业设置了若干市场准入限定,以及其他非经济的限制,给予内资企业一定程度的保护,也给外资企业带来不公平竞争。从杭州市2003年度外商投资企业和外国企业所属行业来看,64%的企业集中在制造业上,而对于部分服务业、金融保险业,虽然外商非常感兴趣,但由于我国对这些行业还没完全放开,因此外商进入还有很高门槛。同时,地方政府对税收职能的干预也对企业的公平纳税带来不利影响。据2004年9月国家审计署公布的《审计署关于788户企业税收征管情况的专项审计调查报告》显示,一些地方政府出于加速地方经济发展、招商引资的需要,存在违规干预税收政策执行、越权减免税或自行制定税收返还政策等问题。在被调查的35个市(地)中有19个存在地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题。这些行为不仅损害了税法的严肃性,导致税收公平难以体现,而且加剧了企业的不公平竞争,一些企业为追逐税收优惠,在地区间无序流动。从以上的分析可以看出,税收制度本身的不完善,是造成企业不平等纳税的主要原因。我国的税收法律级次较低,缺乏刚性,税收规定比较含糊,各种司法解释不严密、规范,依法治税难以真正贯彻,为纳税人之间的不公平竞争客观上提供了条件。二、我国税收管理公平方面存在的缺陷(一)税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响执法存在不规范目前我国税务机关在制定和分配税收计划时,仍采取“基数加增长率”的模式,税收计划完成的好坏成了上级税务机关考核本部门工作业绩最重要的内容,也成了各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。这种税收计划管理和考核机制造成了一切税收工作以完成税收任务为核心,从而产生许多不规范行为。税务机关在完成税收计划后,为防止基数过大,往往延压税款;而在完不成税收计划时,有些地方就下达稽查任务,容易出现征收“过头税”的问题,这样很难做到征税时的公平、公正。(二)反避税工作还有待加强2003年的统计数字显示,全国外资企业的亏损面高达51%。企业正是利用税收法律法规的漏洞和优惠政策,通过关联交易转让定价、资本弱化、重复享受优惠等方式逃避税款,从而出现了一些企业亏而不倒、跳跃性盈利、长期亏损却在不断扩大经营规模的怪现象。目前我国的反避税工作力量比较薄弱,并且工作重心主要放在外资企业上,对内资企业却很少涉及,而内资企业同样存在利用转让定价、套用税收优惠等手段进行避税的情况。(三)企业所得税的国、地税共管现状也导致了企业纳税不公平企业所得税分享体制改革后,出现了国、地税征管范围的交叉和共管局面。在实际工作中,由于国、地税对文件精神理解和掌握的差异,以及各级税务部门出于税源、收入任务的考虑,征管力度有强有弱,造成同行业、同性质的企业税负却不一致的情况。另外,由于国、地税部门之间信息缺乏及时沟通,使得纳税人有机会通过税收筹划或避税的手段,套取税收优惠、重复享受优惠,以达到降低税负的目的,甚至出现大批小企业和个体工商户既未在国税部门征管范围、又不在地税部门征管范围内,逃避税款,严重破坏企业的公平竞争。三、促进企业公平纳税的国际经验(一)发达国家在税收制度公平方面的共同特征在现代国际经济实际交往中,为了给内外资企业创造公平的竞争环境,各国按照国际惯例普遍推行了国民待遇原则。体现在税收方面就是把外商投资企业同国内企业无差别地等同看待,以体现公平原则,促进本国经济融入世界经济一体化。从发达国家企业(公司)所得税制来看,在纳税人的确定方面,大多数国家的企业所得税制都是对法人征收,其纳税人主要可以概括为;股份公司、有限责任公司、合伙法人和社团法人。这种规定体现了两方面的要求:一是不分投资来源与性质,所有纳税人适用同一套税制;二是避免重复征税,体现税负公平。在税基的确定方面,同样体现法律的统一性和公平性的客观要求,以免对企业公平竞争产生扭曲影响,其立法符合WTO规则和市场经济原则的基本要求。从税率来看,大多采取了比例税率,因为比例税率对经济运行扭曲较少。在税收优惠政策的选择方面,大多采取了间接优惠方式。间接优惠一般是推迟纳税义务发生时间,不会对企业的实际税收负担产生失衡影响,而直接优惠一般是对应纳税额的直接减免,其实施会影响不同受惠企业间的税收负担,构成对市场公平原则的损害。20世纪80年代以来,以“宽税基、低税率、少优惠、严管理”为特点的税改浪潮席卷全球,世界各国都不同程度地进行了以降低税率为核心的企业所得税制改革。在降低税率的同时,通过取消一些减免税优惠措施,拓宽税基,进一步促进企业的公平竞争,努力实现企业纳税公平。(二)发展中国家和转型国家税制改革的经验第二次世界大战以后至20世纪80年代,许多发展中国家经济发展战略目标主要是经济增长。对于税收政策来说,就是以出口补贴和税收优惠措施(包括税收减让和税收激励)来促进国内经济的发展,而且在国内的某些部门,如农业和矿业部门则课以很重的税,即以高税率征收税,税制的公平与否不在其考虑之列。然而在20世纪80年代之后,发展中国家和转型国家的税制改革的内容已经发生了变化,新的税制改革要致力于消除原来旧的税收体制,将税收仅仅作为宏观调控的政策工具,营造一种在开放的市场经济的条件下,不同类型的企业可以进行公平竞争的税制环境。据联合国贸易发展委员会《96年世界投资报告》,在1991~1995年期间,印度尼西亚、新加坡、印度、越南、韩国、巴西等发展中国家的涉外税收政策变动共485次,其中趋于自由化、向国民待遇靠拢的共474次,占97.73%。这些国家的招商引资优惠措施,逐步由主要依靠税收优惠吸引外资转向改善综合投资环境,以经济实力和市场潜力来吸引外资。许多发展中国家还对外资税收减免规定了严格的限制条件或专门制定《反避税法》,以防止利润转移。同时,一些发展中国家的税收优惠待遇呈减少趋势,以促进不同经济类型的企业展开公平竞争。东欧国家近年来的税制改革事实也表明,没有税收优惠措施,但潜在的市场仍然招来了短期、高利润项目的投资;税收优惠政策设计方向如果有误,不仅起不到吸引大企业、高科技和长期投资的作用,反而会由于税务部门缺乏有力的审计力量,导致企业避税行为盛行,破坏不同类型企业之间的公平竞争。(三)世界各国在管理公平方面的成功做法对于企业的避税行为,西方各国不仅加强了反避税立法,也制定了比较严密的税收征管制度和处罚制度。加拿大、日本专门成立了反避税部,投入了大量人力从事反避税工作;意大利、俄罗斯、新加坡等国设立了税务警察;美国是最早实行反避税的国家,目前已经形成了比较健全的反避税法律体系。在我国,税务部门对避税的查处大多只进行调整,很少处以罚款,使得避税企业产生了侥幸心理。在征管体制方面,美国按经济区在全国设置了5个大区办事处,下设10个服务中心(也称数据处理中心)和63个地区办事处,利用现代化信息手段实现高效管理。日本在全国共设11个国税局,512个税务署,突破了按行政区划管辖的框架,保证了税务机关独立行使职权,避免了地方政府为争税源竞相以各种优惠政策吸引投资,破坏统一市场、公平竞争秩序的行为,降低了地方政府对税收执法的干预程度。在重点税源的管理方面,荷兰采取把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型,并分别设置管理机构进行管理,使管理更有针对性,强化了对重点税源的监控。乌拉圭成立了纳税人特别管理处,监督税收收入占全国税收总收入近70%的2700个税源大户的申报和纳税情况。巴西为加强对税源大户的集中统一管理,各级税务机关都分别设有大户管理处,对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控。为加强对纳税人税务登记的管理,西方很多国家推行了统一的税务代码制度。个人用身份证号码作代码,且终生只能有一个税务代码,用来办理一切纳税事宜,以便交叉核对纳税人的各种信息,同时借助信息化手段加强与银行、海关等部门的联系,监督纳税人照章纳税。在美国,大额现金流通是受限制的,主要靠银行电子账户进行资金往来。税法规定对超过1万元以上的款项收入,银行要向税务机关申报。税务机关一旦怀疑纳税人有偷逃税行为,就会要求其说明收入来源和纳税情况,纳税人如不能证明其已如实纳税,就将被视为偷逃税,受到相应处罚。四、促进我国企业公平纳税的政策措施(一)促进企业公平纳税的制度建设1.统一和完善税制。首先,要尽快统一内外资企业所得税,真正为各类企业营造公平竞争的税收环境。“宽税基、低税率、少优惠、严管理”是20世纪80年代以来世界各国所得税制改革的普遍趋势,也应是我国统一企业所得税制改革的重要原则和方向。统一内外资企业所得税,一要统一纳税人认定标准。大多数国家的税制都是以法人作为基本纳税单位的,这是现代企业制度的要求。通过内外企业所得税合并,我们统一以法人作为基本纳税单位,不再按企业的经营性质加以区分。二要统一税率。目前我国内外资企业所得税的名义税率与实际税率差别很大,这也是造成内外资企业税负不公的重要因素。统一后的企业所得税税率可定在25%左右。三要统一税前扣除标准。内外资企业税前扣除标准的不同也是内外资企业间纳税不公平的重要因素,统一税前扣除标准才能实现税基的统一。其次,加快增值税转型改革。以东北老工业基地的增值税转型改革为契机,研究增值税由生产型转为消费型后对整个经济发展、经济结构调整的影响,以及实行消费型增值税后,如何与国家宏观调控相协调、如何引导资本在地区间的合理流动,如何公平不同行业企业税负,为企业公平纳税创造良好的制度环境。对于其他一些税种,如城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税等税种仅适用于内资企业,对外资企业均不适用这一情况,也应按照统一的原则进行改革,以避免税政不统一带来企业税负不公的问题。2.调整、完善税收优惠政策。对于税收优惠政策,应根据市场经济发展形势来重新构建,以实现公平中体现差异。税收优惠政策的目标应放在其导向功能上。世界各国的税收实践已经证明,税收优惠总是伴随着税收漏洞。在财政需求一定的情况下,对某一利益集团的优惠就是对其他利益集团的不公平。因此税收优惠政策要经过严格论证,特别是设计目标与实际效果能否一致。在落实税收优惠政策方面,严格把关,杜绝企业利用税收优惠政策打擦边球,搞假合资、假新办、假福利等规避纳税义务的违法行为;加强与工商、银行、外经贸等部门的合作,使相关部门在资格认定等方面严格把关,保证税收优惠政策的实施达到预期的目标;对享受税收优惠后的企业加强监控,防止企业利用“优惠接力”等手段损害国家税收权益。同时,借鉴国外经验,用成本效益核算方法对各种税收优惠政策的实施效果进行跟踪评估,建立反馈机制,将税收优惠纳入国家预算,保证税收优惠政策目标的实现。(二)加强征管,推进依法治税,为企业公平纳税提供有力保证1.建立税收管理员制度,按照精细化、科学化的要求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