世界电力产业的发展趋势对我国的启示——研究电力产业自然垄断、竞争和管制的重要意义

资源类型:pdf 资源大小:501.00KB 文档分类:经济 上传者:伍玉林

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【作者】 张晓春  于然 

【关键词】自然垄断 竞争 管制 

【出版日期】2005-02-28

【摘要】近年来,以打破垄断、促进竞争、提高效益、降低电价、改进服务为基本取向的电力产业改革,已成为国际电力产业的发展趋势。本文总结了以竞争为出发点的各国电力产业改革的共同点,并且针对我国电力产业的特殊性,提出研究电力产业改革的战略思路,并分析了电力产业自然垄断、竞争和管制的关系,是非常必要的。

【刊名】生产力研究

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一、世界电力产业的发展趋势电力产业在世界各国都是传统的垄断性行业 ,实行了几十年的发电、输电、配电垂直一体化的全国性或地区性的垄断体制。但近年来 ,以打破垄断、促进竞争、提高效益、降低电价、改进服务为基本取向的电力产业改革 ,已成为世界电力产业的发展趋势。尽管各国的改革模式选择受改革目标、法律环境、现有组织结构以及当前电力产业所有制结构等因素的影响而不同 ,但有一点是相同的 ,那就是以竞争为出发点的电力产业改革正在世界范围内展开 ,而且各国的做法有许多共同之处。第一 ,政府是电力产业改革的组织者 ,在改革中发挥着至关重要的作用。由于其行业的特殊性和利益的多方牵制 ,各国电力产业改革的推动者都是各国政府或议会而不是电力行业本身 ,而且电力体制改革都是经过多年的酝酿 ,先制定必要的法律框架 ,然后依法进行的 ,并且随着改革的不断深入 ,根据实际情况 ,及时调整改革政策 ,既保证了政策的严肃性和连续性 ,又使政策更符合实际更便于操作。第二 ,股份制和民营化有利于调动社会资金 ,使政府集中财力办好社会公共事业。电力产业虽然仍具有公共事业的性质 ,但却是一个盈利性的产业 ,因而具有吸引民间资本的活力。在保持国家监管的情况下 ,实行股份制和民营化 ,可保持电力产业的竞争活力 ,使电力产业更加健康地发展。第三 ,改变传统的、自上而下的、垂直一体化的管理观念 ,对电力产业进行结构重组 ,在发电、供电领域引入竞争 ,国家拥有电网并实现垄断经营。长期以来 ,由于规模经济的要求 ,电力工业被认为是具有较强的自然垄断性 ,其发电、输电、配电、供电是垂直一体化的。但是 ,技术的发展 ,使人们对电力产业的自然垄断特性有了新的认识 ,从而动摇了电力产业垄断经营的基础。一些新的高效率的发电技术 ,主要是先进的小型燃气发电技术和中小型用户自建的热电联产技术已经成熟 ,发电领域的自然垄断特征正在逐步弱化 ,垄断经营的基础已不复存在 ,这促使各国对电力产业进行结构重组 ,引入竞争 ,放松管制。一般的做法是发电领域和供电领域可以自由进出 ,参与竞争。由于电网的不可分割性和规模经济性 ,输电具有较强的自然垄断特征 ,维持电网的垄断经营是必要的 ,各国对电力产业的控制 ,主要体现在电网上。普遍的做法是将输电功能独立出来 ,成立新的输电公司 ,而且 ,电网对所有的发电者和所有的零售用户开放。第四 ,电力产业实现市场化改革 ,放松发电和供电领域管制的同时 ,由于输电、系统控制、配电领域仍具有较强的自然垄断性 ,所以 ,各国政府对这些领域仍进行管制 ,但由于传统的管制方式、方法和竞争条件下的电力产业有很多不相适应的地方 ,因此 ,各国政府都在不断地探索新的管制方式、方法。二、研究电力产业自然垄断、竞争和管制的意义西方国家电力改革中的经验和教训 ,是可贵的参考资料 ,但绝不能盲从。不能认为西方做的就是对的 ,就可搬到中国来用。虽然 ,放松管制、引入竞争是世界电力产业的发展趋势 ,但到目前为止 ,西方的电力产业改革并没有找到一个公认的最好模式。英国和法国不同 ,美国和日本有别 ,同一国家里也有多种模式 ,而且都不成熟 ,还在不断变化中。改革结果也成败互见 ,问题多于成绩 ,甚至由于“改革”引起了大事故。美国加州电力体制改革工作经过八年酝酿 ,采取了先立法 ,后改革的措施 ,1998年开始引入竞争机制时 ,还设立了四年过渡期 ,但还是出现了电力危机。旧体制的弊病尚未克服 ,新体制的弱点却已出现 ,这说明电力改革是一个复杂的过程 ,如何避免电力体制改革失误 ,这不仅是一个学术问题 ,更是一个现实问题。为了确定我国电力产业如何进一步改革 ,研究电力产业改革的战略思路 ,尤其是分析电力产业自然垄断、竞争和管制的关系 ,是非常必要的。(一 )对电力产业性质的判断是电力产业放松管制、引入竞争的基础对电力产业实行市场化改革 ,打破垄断、引入竞争和放松管制 ,都必须对电力产业的自然垄断特性有一个正确的认识 ,对其认识不同就会带来政策上的不同。对于电力产业的性质 ,长期以来我们都是认为它是一个自然垄断的产业 ,发电、输电、配电、供电纵向一体化的组织形式一直被作为电力企业的最佳形式而在世界各国的电力产业中得到普遍采用。 2 0世纪 90年代以来 ,随着经济和技术的发展 ,使人们对电力产业的自然垄断特性有了新的认识 ,从而动摇了电力产业垄断经营的基础。世界电力产业正在进行放松管制、引入竞争的改革 ,目前国际上普遍进行的电力改革有两种思路 :一种是横向分割 ,即按区域形成分割成若干个发、输、配电、供电一体化的电力公司集团。另一种则是纵向分拆 ,即按电力本身的特点将发、输、配、供电四环节彻底分开。电力产业是不是自然垄断的产业 ,在发电、输电、配电、供电哪些层次上属于自然垄断 ,理论界目前争论不一。正是由于对电力产业自然垄断的性质认识不一致 ,才导致了大家对电力改革意见的不统一。只有对电力产业发、输、配、供电的自然垄断特性进行深入的研究 ,进行定量而不仅仅是定性的分析 ,才能使大家对电力产业有一个正确的认识 ,从而为我们的以“放松管制、引入竞争”为基本取向的电力工业改革提供理论依据。(二 )电力产业的特殊性决定了必须对电力产业的竞争模式和管制方法进行研究电力作为一种产品和服务是不同于其它商品的 ,电力的生产、输送、分配、销售和使用是在每一瞬间平衡的。电力的消费者无法像普通的消费者一样可以根据商品的质量、售后服务和价格自由地选择生产者的商品 ,因为不论何地或何家电力生产者一旦联入电网 ,用户在从电网得到电力的时候 ,看到的只有用户所在供电网的供电质量 (周波、电压、波形、可靠性等 )和用户所在地供电部门的服务质量以及它执行的有关方面规定的价格。竞价上网 ,低成本价格上到网上 ,但反映不到用户端 ,消费者对生产者的行为不能做出判断和反应 ,也就是 ,生产者和消费者之间的信息是不通的。影响消费者的消费行为和最终影响资源配置的不是生产者的竞争行为 ,而是政府的管制行为和仍处于垄断地位的电网经营管理行为。目前世界上引入竞争的普遍做法是在发电侧及零售电侧引入竞争机制 ,以提高生产效率 ,降低成本 ,改善服务质量 ,但这种改革会付出一定的代价 :全行业的交易成本会大大增加。在发达国家已试行发电竞价上网的电网中 ,每半小时一报价 ,一天48个价格 ,交易发生在成千上万个节点上。虽然现代大型计算机系统在技术上提供了实现监控和结算的可能 ,但从业人员深感系统过于复杂。管理的复杂化、中间交易环节的增加所带来的交易成本能否抵得住竞价所带来的利益 ,还需要仔细分析比较才能显现出来。所以 ,必须对电力产业的竞争机制进行深入的研究 ,才能真正地起到它应有的作用。另一方面 ,电力管制已有近 70年的历史 ,积累了丰富的电力管制经验 ,但旧的管制体制只适应于垄断的电力体制 ,在引入竞争机制后 ,如何管制仍然是一个有待研究的问题。(三 )研究电力产业自然垄断、竞争和管制是中国特殊国情的需要电力是国家最重要的基础产业并具有特殊性 (供给和需求即时平衡问题和电力系统中所有部分的复杂的互动 ) ,电力改革是个极为复杂的问题 ,加上中国国情的特殊性 ,所以中国放松电力管制、引入竞争时 ,更应谨慎从事。1.在目前中国存在广泛的制度缺陷的情况下 ,竞争的实现程度令人怀疑。电力产业要引入竞争机制 ,最根本的问题是要有制度基础。没有制度基础 ,竞争机制不可能出现。中国电力工业的改革 ,不仅涉及投资体制和定价体制 ,而且还涉及政企分开后的国家与地方的管理体制 ,发输配解捆后的各级交易体制与调度体制等一系列问题 ,在存在广泛的制度缺陷的情况下 ,能否使电力管制在提高经济效益的同时 ,还能保证电力的发展和效率、安全及环境保护。2 .经济增长率高 ,电力供应紧张 ,急于进行市场化改革有电价和安全风险。 2 0世纪 90年代末电力工业的供求关系发生了重大变化 ,我们告别了长达 40年的电力短缺 ,在大多数地方出现了电力的相对富裕 ,但我国的人均装机容量仅为 0 .2kW ,人均年用电量仅为 918kWh。这大体是世界平均值的 1/3 ,是发达国家的 1/7~ 1/10。目前我国是世界上经济增长率最高的国家之一 ,对电力的需求会随着经济的增长不断增加 ,而我国在装机容量不足 ,电网结构十分脆弱的情况下 ,实行发电竞价上网可能影响电网的安全 ,而且电价有大幅度上升的可能。3 .靠行政手段调节电价 ,对经济管制概念不熟悉。我国对电力产业一直采取国家经营 ,实行政企合一的模式 ,电力产业由政府各个部门分头管理。改革 2 0多年来 ,我们在投资方面放松的管制 ,投资主体和利益主体开始多元化 ,这使电力的垄断体制受到了重大冲击 ,急待建立公平竞争的电力市场新秩序 ,而我们以前一直采用行政手段控制电产工业 ,这就提出了在新的时期 ,如何对电力产业实行经济管制的问题。4.建立法律基础来保证市场效率和公平性 ,不要跟着潮流走。发达国家的电力体制改革是在已经实行了上百年的市场经济环境中进行的 ,其市场经济的整套法律、规则、制度和价格制度及市场监管体系都是现存的、而且比较透明。而我国目前正处于计划经济向市场经济转轨过程中 ,法律基础比较薄弱 ,加上由于多年的垄断 ,缺乏市场效率和公平性。因此 ,我们在进行电力产业改革时 ,面临的问题要复杂得多。5 .由于我国缺乏天然气 ,不可能大规模搞先进的分散发电 ,而且竞争性的发电市场不利于水电、核电这类耗资巨大和建设周期长、社会效益大的电源建设与发展。众所 (下转第 2 2 7页 )(上接第 15 9页 )周知 ,目前世界上电价最低的都是那些水电比重大 (挪威、加拿大 )和核电比重大的国家 (法国 ) ,而我国水电开始程度还很低 (2 0 % ) ,核电才刚刚起步。而这些电源在市场竞争情况下是不可能发展起来的。由于我国在实行电力体制改革中所面临的特殊问题 ,才使得我国的电力体制改革进展缓慢 ,争议颇多 (参见文献 [4 ]~[10 ] )。任何改革必须理论先行 ,理论的完善才能使改革统一、稳定地进行。我们必须对电力产业的自然垄断性质有明确地界定 ,对电力产业的竞争机制和管制模式有深入的研究 ,才能使我国的电力产业体制改革顺利地进行下去。世界电力产业的发展趋势对我国的启示——研究电力产业自然垄断、竞争和管制的重要意义@张晓春$北京师范大学经济学院!北京100088 @于然$北京师范大学经济学院!北京100088自然垄断;;竞争;;管制近年来,以打破垄断、促进竞争、提高效益、降低电价、改进服务为基本取向的电力产业改革,已成为国际电力产业的发展趋势。本文总结了以竞争为出发点的各国电力产业改革的共同点,并且针对我国电力产业的特殊性,提出研究电力产业改革的战略思路,并分析了电力产业自然垄断、竞争和管制的关系,是非常必要的。[1]曾鸣.电力市场理论及应用[M ].北京:中国电力出版社,2000. [2]张昕竹.中国规制与竞争:理论和政策[M ].北京:社会科学文献出版社,2000. [3]门建辉.自然垄断行业:政府管制与放松管制[J].经济评论,1999,(1). [4]朱成章.国外电力市场化改革和国外对中国电力改革的建议[J].电力技术经济,2001,(5). [5]刘阳平,叶元煦.电力产业的自然垄断特征分析[J].哈尔滨工程大学学报,1999,(10). [6]谢绍雄.完全引入竞争只会限制电力发展[J].电力技术经济,2001,(5). [7]戚聿明.自然垄断产业改革:走出分拆误区[J].电力技术经济,2001,(5). [8]潘家铮.走出误区,探讨正确的电力改革之路[J].电力技术经济,2001,(5). [9]周叔莲.电力改革必须坚持积极稳妥方针[J].电力技术经济,2001,(5). [10]王珏.引入竞争机制要有制度基础[J].电力技术经济,2001,(5).华北电力大学校内

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