军事行政诉讼中抽象行政行为审查初探

作者:冯紫峤; 刊名:现代国企研究 上传者:王军

【摘要】军事行政诉讼制度化的关键在于确定受案范围,既包括具体行政行为,也包括抽象行政行为。本文以军事行政诉讼中抽象行政行为审查为研究对象,论证了在军事行政诉讼中施行对抽象行政行为审查的必要性。同时,提出了军事行政诉讼中对抽象行政行为审查所应当遵循限定性原则,包括审查范围的限定性、审查对象的附带性以及审查方式的合法性。

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冯紫峤一、引言2015年5月1日新修订的《行政诉讼法》以规范性文件附带审查的方式填补了我国《行政诉讼法》关于抽象行政行为审查的空白。2017年11月13日,最高人民法院审委会通过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》,其中第一百四十五条至一百五十一条对规范性文件一并审查的“不合法”标准及相关程序进行了细化规范,标志着抽象行政行为审查制度重大进步。2017年7月,经中央军委批准,并经最高人民法院批复,军事行政诉讼试点工作在广州、北京军事法院同时展开,标志着我国军事行政诉讼制度迈出实质性步伐。当前军事行政诉讼制度探索中抽象行政行为审查在制度上还属空白,相关研究也较少,具有一定的前瞻性[1]。二、在军事行政诉讼中抽象行政行为审查的必要性从世界各国来看,前南斯拉夫《行政诉讼法》第18条第2款规定:“如果联邦法律做了规定,对军事机关、其它联邦机关、联邦组织和军人健康、退休、残废保险共同体的行政文件之诉讼,由最高军事法院做出判决”。美国《统一军事司法典》、《军队侵权求偿法》等规定了多种军事行政诉讼诉由,允许对军队颁发的条令、条例等抽象行政行为要求司法审查。建立军事行政诉讼已经成为各国加强国防和军队法制建设的大趋势,对抽象行政行为审查将成为探索军事行政诉讼新方向[2]。从法律衔接上来看,于2017年5月8日起施行《军事立法工作条例》(以下简称《立法条例》)第十一条第二款规定:“经中央军委批准,军委机关部门可以与中央国家机关有关部门联合制定规章或者规范性文件。”可以预见,在军民融合战略、停止军队有偿服务等领域,将有越来越多的规范性文件由军地联合制定。因此,在军事行政诉讼中进行抽象行政行为审查有利于使军内外行政诉讼制度衔接,使我国行政诉讼法律体系更完整。从依法治军方略来看,党的十八大后,军事司法改革稳步推进,为军事行政诉讼的落地生根提供了良好法律土壤。当前随着一系列强军兴军政策的施行,通过行政通知、公告、命令等行使军事行政权力更多,涉及利害相关方也更广,故将抽象行政行为审查纳入军事行政诉讼能够加强权力运行制约和监督,有助于增强军事机关权责意识,强化领导干部依法治军依法用权的思想观念[3]。三、军事抽象行政行为审查的限定性原则军事行政诉讼制度与普通行政诉讼制度的最大的价值区别在于前者更加注重行政主体的权威性,因此,对于抽象行政行为的审查应当遵循相应的限定性原则。(一)审查范围的限定性《行政诉讼法》对规范性文件进行附带审查特别规定:“前款规定的规范性文件不含规章。”根据通说,行政规范性文件是指法律范畴以外其他具有约束力的非立法性文件。笔者认为,《行政诉讼法》中的行政规范性文件与《立法条例》中的军事规范性文件性质不同,程序上不具备可衔接性,《立法条例》中所述军事法规、军事规章以及军事规范性文件三种军事立法文件均非军事行政诉讼抽象行政行为审查对象[4]。首先,《立法条例》中的军事规范性文件主要以两种形式存在,一是军委机关部门“对业务工作方面需要做出具体规定的事项,可以制定军事规范性文件发全军各大单位相关业务部门执行。”;二是中央军委以及战区、军兵种“暂不具备制定军事法规、军事规章条件的,可以先行制定军事规范性文件,条件成熟后,及时制定军事法规、军事规章。”可见,前者的行政主体特定为军委机关各部门,与《行政诉讼法》的部门规章相类似,后者则是军事法规与军事规章的试行本,具有军事法规规章的基本性质。其次,军事规范性文件具有同军事法律、军事规章相协调的完整的立法规划、立法计划、立法起草、审查及发布等完整的立法程序,性质上同军事法规、军事规章一样均为立法性文件。

参考文献

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