对全国档案行政诉讼第一案的法律分析

资源类型: 资源大小: 文档分类:政治、法律 上传者:王小丽

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【作者】 张世林 

【出版日期】2003-02-20

【刊名】北京档案

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一、案情介绍原告:湖南省芷江侗族自治县新店坪镇水上村二组被告:湖南省芷江侗族自治县档案局案由:1998年国家重点工程株州到六盘水铁路复线施工需要租用1.82亩的坡地,有1万元的土地补偿费。芷江县新店坪镇水上村两个组围绕这笔土地征用费的归属发生了争执。在多次调节未果的情况下,县镇两级政府决定将补偿费暂存镇国土办,待找到可靠证据再作裁定。为此,水上村两组各自派人到县档案馆查阅馆藏的1982年山林管业证存根档案。在利用档案中,一组事先成立了以组长田某、村长谭某为首的“改写档案特别行动组”,经过策划密谋,利用者借故支走档案管理人员,擅自在125号案卷第140页的档案原件上添加了内容,并将涂改后的档案复印后用作凭证。而同在125号卷138页二组的档案原件也有被涂改的痕迹,使原有的纠纷更为复杂化。芷江县档案局发现档案可能被涂改的疑点后,迅速对档案字迹进行鉴定,确认档案系被涂改过。经调查,一组承认了涂改档案的事实,二组则拒不承认对档案进行了涂改。为此县档案局做出如下决定:一是按照省档案管理条例给予一组一定的经济处罚,二组待查明事实后再作处理;二是根据省市检察院的鉴定结论和调查情况,制发了芷档法字【1999】01号《关于宣布芷江县档案馆保存的126号全宗125号案卷第138页和140页档案后添写部分不具法律效力的通告》。然而,就是这个“1号通告”却让水上村二组把芷江侗族自治县档案局(以下简称县档案局)推上了被告席。原告认为:我们与水上村一组为15亩山地发生争执,有县档案馆保存的1982年山林管业证存根等为证,而被告故意通过鉴定该存根,以墨水颜色不同推断书写时间不同,宣布原始存根无效,致使本组无法享有15亩山地和租地补偿,侵犯了我们的财产所有权。请求法院依法撤销县档案局的“1号通告”,赔偿经济损失1000元。县档案局认为:本局下发的“1号通告”属于为保护档案的真实准确而采取的正当管理行为,不存在侵犯原告财产权的客观事实,恳请法院驳回原告之诉讼请求。县人民法院的判决结果:被告所发的“1号通告”运用法律错误。档案行政管理部门应当依法行政,而县档案局作出添写的档案内容无效的决定,法律依据不足。从全国到地方的档案法律法规没有一条明确规定县以上的档案行政管理部门有权宣布涂改、伪造的档案无效;虽然县档案局请示了上级档案行政管理部门并有明文批复,但却不合法,不合法就要被撤销。因此法院判决:一、撤销被告芷江县档案局芷档法字【1999】01号《关于宣布芷江县档案馆保存的126号全宗125号案卷第138页和140页档案后添写部分不具法律效力的通告》。二、驳回原告要求赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费和其他诉讼费共500元,由原告承担200元,被告承担300元。原被告双方均未对法院作出的判决提起上诉,标志着该案以芷江县档案局的败诉而告终。二、法律思考这是一起十分典型的档案利用活动中出现的违法案例,案情并不复杂,但对这一案件的处理过程却带给我们许多思考。(一)本案涉及的主要法律关系正确分析案件的法律关系是保证依法行政的关键和基础。本案中的违法行为和涉及的主要法律关系有:1、水上村一组农民利用档案且在利用档案时擅自涂改损毁档案的行为。涉及的法律关系主体有:芷江县档案馆、水上村一组。法律关系客体是:芷江县档案馆保存的126号全宗125案卷第140页档案;水上村农民擅自涂改档案的行为;档案馆和利用者之间的关系是民事法律关系。2、县档案馆利用服务工作人员对利用者没有进行有效的监督,没有对利用完的档案进行检查核对就办理了取证手续的行为。涉及的法律关系主体是:芷江县档案馆的档案工作人员。法律关系客体有:县档案馆工作人员失职行为,芷江县档案馆保存的126号全宗125案卷第140页档案;水上村农民擅自伪造档案的行为。档案馆和该馆工作人员的关系是行政法律关系。3、县档案局制发“1号通告”的行为。涉及的法律关系主体有四个,即芷江县档案局、芷江县档案馆、水上村一组、水上村二组。法律关系客体是档案局执法不当行为。县档案局与利用者之间的关系属于行政法律关系,也是本案中最主要的法律关系。4、县档案局给予水上村一组行政处罚的行为。法律关系主体为县档案局、水上村一组;法律关系客体为档案局所作的行政处罚。县档案局与水上村一组的法律关系是行政法律关系。(二)对县档案局执法行为的认识1、县档案行政管理部门下发“1号通告”的行为缺乏法律依据,运用法律错误。县档案行政管理部门在获得司法部门较权威的鉴定结果后,依据《档案法》《档案法实施办法》及地方档案管理的有关规定,对违法主体给予一定的行政处罚,实施了对水上村一组进行适当经济处罚的措施。至此,这一执法显然是符合档案行政执法规范的。不幸的是,档案行政管理部门却画蛇添足,在无任何法律依据的前提下,制发了“档案后添部分不具有法律效力”的通告,他们认为“这样处理,既维护了馆藏档案内容的真实性、准确性,又避免了添写、伪造的档案信息危害社会”,况且,“法律规定县级以上档案行政管理部门主管本区域档案事业,有检察机关的鉴定结论为依据,还请示了上级档案部门”。这一行为看似合情合理,却不知县档案局制发的“1号通告”恰恰授人以柄,被水上村二组推上了法庭的被告席。事实上,县档案行政管理部门下发“1号通告”的行为不仅存在缺乏法律依据、运用法律错误的问题,而且也是十分简单和轻率的,在法律上属于无效行政行为。正如法院判决书所说,“从全国到地方的档案法律法规没有一条明确规定县以上的档案行政管理部门有权宣布涂改、伪造的档案无效;虽然县档案局请示了上级档案行政管理部门并有明文批复,但却不合法,不合法就要被撤销”。根据行政法有关规定,无效行政行为的补救,由作出行为的机关本身或其上级机关撤销无效行为,如果行为已被起诉,可以由法院撤销。此案中,当地法院判决撤销县档案局的“1号通告”的决定是符合法律规定的。档案行政部门在确认档案被涂改、伪造的事实后,正BEIJINGARCHIVES确的做法应向县有关部门说明事实的真相,可以以档案局的名义下发关于被涂改伪造的档案原件失真的通知,同时附上司法部门的鉴定结果。2、县档案局对行政执法部门法律关系的权利和义务认识不清,属于超法执法。《档案法》第2章第6条明确规定:“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”第6章第24条规定“涂改、伪造档案的”,“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予行政警告,可以并处罚款;造成损失的,责令赔偿损失。”而对于涂改、伪造的档案,法律没有授予县级以上档案行政管理部门宣布被涂改、伪造的档案内容无效的权利,档案局更无权擅自作出档案不具法律效力的决定。县档案局发现利用中的违法行为并及时处理,这本是积极的作为,但由于县档案行政管理部门并没有对自己的权利和义务有清晰的认识,超越了行政执法的范围。档案行政法律关系虽然具有不对等性、强制性特点,但法律关系主体在行使利用的权利和履行义务时,必须在法律规定的权利和义务所允许的范围和界限之内,否则会造成权利的滥用或履行超越法律规定的义务而损害自身的利益,并且这种权利和义务不受法律的保护。因此,法院判定撤销“1号通告”也在情理之中。3、县档案局对档案是否具有法律效力存在模糊认识。本案中,县档案行政部门执法中的一个重大缺陷就是对档案这一客体的法律意义上的认识存在偏差。本案中土地存根档案是否具有法律效力不是由档案部门决定的,它只能在法庭上作为一种事实凭证,是否能够被法庭采信,在于法庭的认可,而法庭对这一土地纠纷的最终判决书才真正具有法律效力,这种法律效力决定15亩山地律效力的档案文件。一般的不具备法律约束力或契约的档案文件如报告、总结、讲话、记录、图纸、信件、手稿、照片等则没有法律效力,但可作为一种法律凭据在社会活动中起到其他材料无法替代的凭证或依据作用。极具讽刺意味的是,档案执法部门由于对档案是否具有法律效力、如何认定档案的法律效力没有清晰的认识,犯了“运用法律错误”的错误。4、档案部门内部的执法也应加强。依据《档案法》《档案法实施办法》和档案馆工作人员职责的有关规定,档案工作人员应当“忠于职守,遵守纪律,具备专业知识”,在提供利用档案时,应主动告知或出示利用档案的有关规定,并在整个服务中对档案和利用者进行有效的监督,在为利用者出具档案证明时,应确认档案的原始性和真实性,符合操作规程。而在此案中芷江县档案局的工作人员在整个利用服务过程中不仅专业水平不足,而且严重违规操作,为下一步档案部门的被动和失误埋下了伏笔,这一严重的失职行为,却未见档案部门采取任何措施。另外,按照档案法的规定,利用中造成档案损害的,应根据档案价值给予一定的损失赔偿。但是。县档案馆并没有就此向利用者提出任何赔偿要求,这不能不说是档案行政执法部门的疏漏和遗憾,也是执法上软弱无力的表现,未能真正体现法律的威严和力度。从这一案件的分析中可以看到,正确认识和把握档案利用活动中产生的法律关系,准确理解档案的法律效力的真实含义,是处理由此产生的各类法律问题或纠纷的关键所在,如若对其中的法律关系不甚明了,对自身的执法权限行使不当,只是就事论事,不对案情作全面的分析,以行政权力代替依法行政,既使案情对自己十分有理有利,在法律面前却避免不了败诉的无奈。对全国档案行政诉讼第一案的法律分析@张世林$中国人民大学1、田兴华,沈志友等.震惊全国的档案行政诉讼第一案.湖南档案,2000(5) 2、郭嗣平.对全国首例档案行政诉讼案的思考.档案与建设,2001(3) 3、张世林.档案具有法律效力吗?.档案学通讯,2001(2)

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