行政合同视角下的政府行为规制

作者:李玲 刊名:云南行政学院学报 上传者:孔春华

【摘要】行政合同中的契约精神,与服务型政府建设具有天然的契合点。行政合同在我国历经数十年发展,已涵盖教育、经济、治安管理等重要领域,形成了服务行政的生态网。与传统政府行为规制不同,在行政合同视角下对政府行为的规制正经历三重转变,即:权力命令向权利商定转变;单向服从向公开竞争转变和传统救济向多元救济转变。加强对行政合同的研究,有利于规范政府行为,促进社会公平和效率。

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2014年10月,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议落幕。全会明确了全面推进依法治国的重大任务需要深入推进依法行政,加快建设法治政府。依法治国、依宪治国是政府在行使职权过程中应坚守的基本姿态。行政合同作为政府进行社会治理的一种新方式,以此为切入点,从法律视角对政府行为进行审视,研究公民如何通过合同实现对政府权力的限制,在我国当前法治语景下显得尤其重要。一、政府行为范式之嬗变政府作为承载国家使命的组织体系,狭义上指行政机关。不同的社会形态,政府体现出不同的管理方式。在后工业社会,以知识和信息为特征而带动的产业飞速发展,使世界处于一种偏平化状态。“在工业化的后期,发达国家发现只有通过加强政府的公共服务,才能为经济社会发展提供良好的外部环境和直接的发展动力,才能使经济社会更好地发展。从这个意义上说,公共服务成为行政的主要职能,服务行政成为新的社会形态中的主流”[1],这一阶段学者将之视为“服务行政”。在政府角色定位的再次切换中,如何既调动起市民和组织的积极性,又达到管理及服务的效果,行政合同作为一种新的选择进入政府行为视野后,越来越成为一种重要的行政方式。无论是从法国、德国等欧洲国家,还是日本等亚洲国家,承认行政合同的合法性,对并其进行规范和救济已成为普遍共识。行政合同发展较短,虽然实务中累积了大量诉求,但理论准备还欠成熟,司法实践的判例也体现了法官的不同智慧和理解,亟待予以进一步研究和规范。二、行政合同在我国政府行政中的生态脉络行政合同源起于法国,于我国则可追溯至1978年十一届三中全会后,其对农村土地承包经营权的认可,尽管仍有诸多学者将其视为民事法律行为,但不妨碍将其作为行政合同予以比照和研究。2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会通过了对《行政诉讼法》的修改,将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的,纳入行政诉讼受案范围。目前,行政合同已广泛渗透于教育、经济、环保、计划生育、水权转让、廉租住房、治安管理、行政强制等系列重要领域,作为一种新的社会治理方式,形成了服务行政的生态网,并在政府行为中发挥越来越重要的作用。相关领域条文举例:教育:《高等学校接受委托培养学生的试行办法》,第一条委托培养学生的形式、范围和计划管理:省、自治区、直辖市,中央、国务院部门,全民所有制和城乡集体所有制企事业单位及个体户,均可通过协商,签订合同,委托高等学校培养本、专科学生和研究生。经济:《土地管理法》,第九条国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。税收:《税收征收管理法》,第三十八条税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的,可以在规定的纳税期之前,责令限期缴纳应纳税款;在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的,税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保,经县以上税务局(分局)局长批准,税务机关可以采取下列税收保全措施:计划生育:《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》,第七条(四)根据本地实际,坚持公民权利与义务相统一的原则,与流出人口已婚育龄妇女签订计划生育合同。水权转让:《关于水权转让的若干意见》,第八条有偿转让和合理补偿的原则。水权转让双方主体平等,应遵循市场交易的基本准则,合理确定双方的经济利益。因转让对第三方造成损失或影响的必须给予合理的经济补偿。治安管理:《治安管理处罚法》,第一百零七条被处罚人不服行政拘留处罚决定,申

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