构建合理的房地产租税调节体系

资源类型:pdf 资源大小:15.00KB 文档分类:经济 上传者:林光

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【作者】 史玲 

【关键词】房地产税 物业税 土地出让金 

【出版日期】2005-05-05

【摘要】本文认为,我国现行房地产税制在调控目标上不明确,功能定位上尚未清晰,在当前房地产市场迅速发展与个人拥有的资本性财产不断增加的情况下,房地产税制的改革与完善尤显重要。文章从目前房地产税收的调控目标、租税调节现状等方面作了深入分析,以期为完善我国房地产税制的研究提供一些参考。

【刊名】税务研究

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房地产业作为国民经济的支柱产业,从20世纪90年代以来发展较快。我国房地产开发投资从1993年的1937.5亿元,增长到2003年的10106亿元(约占当年GDP的8.66%),2000~2003年间年均增长速度为20%以上,虽然比同期全社会固定资产投资增长率低1.5%,但却远远超过同期GDP的增长速度。2002年全国房地产完成投资额(7736亿元)占全社会固定资产投资(43202亿元)的17.9%,占当年GDP(102398亿元)的7.55%,2003年增长到18.3%,2004全国房地产完成投资额13158亿元,占当年GDP(136515亿元)的9.64%。①与此同时,我国房地产税收收入的增长却十分缓慢,与房地产业的发展不成比例,其税收调控功能难以发挥是显而易见的。如果房地产税制设置得当,不仅可以促进土地资源的优化配置和房产市场的持续繁荣,还能解决中央与地方分灶吃饭问题。一、房地产税调控目标分析中国房地产业的迅速发展使房地产税收日益受到重视,但现行的房地产税制明显落后于经济形势的发展,既难以保证税收的弹性增长,也未能有效发挥对土地资源的有效配置。近一段时期以来社会各界对房地产税的改革及开征物业税的讨论较多,虽对是否开征及如何开征还未有定论,但似乎大家对房地产征税寄予了过高期望,而忽视了房地产税收应有的功能。对房地产征税主要是为平抑房价还是合理配置土地资源?房地产税是用于短期调控还是长期调节?笔者认为,这些问题在新一轮房产税制改革之前应予以明确。调控目标不明确的原因在于人们没有分清问题的根源,现行的土地征用制度和房地产税制都存在诸多弊端,如土地使用权有偿出让与无偿划拨、土地使用费与土地使用税等并存,国家对土地市场的垄断和干预过多,造成土地闲置和浪费,征而不用、多征少用、迟用等囤积居奇现象时有发生,开发商囤积土地、非法转让等投机活动降低了土地配置效率,浪费了稀缺的土地资源。房地产保有阶段税负轻、流通环节税负重助长了土地的隐形交易和投机,偷逃税现象严重,影响和阻碍了大量划拨土地进入市场,刺激土地价格上涨;同时保有阶段的增值,因缺乏税收调节,政府无法参与增值价值的再分配,导致炒作泛滥,拉大了社会贫富差距。解决这些问题首先应分清问题的性质与根源,对土地和房产管理中的问题采取不同的方式解决。首先,如果要减少土地供应中的政府垄断和对房地产市场的行政干预,必须放开土地和房产的交易,通过发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用来解决。通过制定国土利用规划、城市建设规划和村镇建设规划对土地出租、交易等进行监督管理、对用地附加生态环境等方面的指标、利用中介组织和各方听证的方式对各级地段的土地和房产价格进行评定,减少行政审批和行政性收费措施来弥补土地资源市场配置的缺陷。其次,调节土地的级差收益、加速土地的市场化流通,需要重新调整现行房地产税制。当前我国房产开发和转让环节税负过重使开发成本上升,进而导致房地产价格上升,房地产保有税负过低,使绝大部分企业无偿取得的土地仍近似无偿地持有,而流通的土地承担较高的税负,不仅抑制了土地的合理流通和正常的市场交易,助长了土地的隐性流动,并直接阻碍了大量划拨存量土地步入市场的过程,所以降低房产开发、转让环节的税费,增加房产保有环节的税收负担,将土地的级差地租收归政府,促进存量土地资源的优化配置,应是当前房地产税制改革的最终目标。第三,房地产税在发挥资源配置功能的同时还蕴含着一定的收入调节功能,如果政府想通过征税调节社会财富分配,那么需要建立一套与房地产交易管理与税收征收管理联动的、信息共享的住宅转让监控体系,因为目前房地产投机交易与投资交易混杂,难以辨别。如果政府开征房地产税旨在扩大住宅租赁市场的有效供给、缓解居民住房困难,那么要区别住宅投资征税与投机征税。当前土地使用和管理过程中过度投机和资源浪费并存,我国房地产资源无效配置的原因主要是占有资源不需要付出额外成本,刺激了以投机为目的的财产集聚和沉淀,所以增加房地产保有环节的税负是提高资源配置效率的有效途径。但考虑到我国居民的住宅消费水平还有待提高,对中低收入阶层给予一定的房地产税收优惠是必要的,这将有助于实现扩大住宅供给及消费需求的社会目标。总之,土地征用市场的不规范不能仅靠房地产税制改革来解决,土地征用中的很多问题必须依靠土地制度的市场化改革。将房地产税的调控功能过分夸大,期望通过征税来抑制土地投机和化解金融风险,甚至于反腐败等都是不切实际的。因为即使没有土地的批租制,政府还是可以利用行政权力干预其他资源配置,用征税取代土地的批租,同样存在寻租的可能,例如确定不同地段的适用税率仍可能导致“寻租”。没有土地使用制度的改革相配合,土地开发中的问题是难以解决的。二、对现行土地租税分配框架的设计(一)对土地租税分配框架的分析有观点提出将现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等现行税费合并统一起来,通过开征物业税以解决房地产市场的诸多问题,这是否可行呢?笔者认为:1.租税不能混淆。房地产开发企业交纳的土地出让金性质上属于地租,在土地属于国有的情况下,任何单位和个人使用国有土地交纳地租是理所当然的,这是任何人使用土地的前提。但交纳了地租是否还需纳税,法律上并没有明确规定,不过在房地产税的实际征收中包括了向政府交纳的地租,地租作为税基的一部分在房产转让等环节被重复地征收。如此看来,要么将在房产征税中向政府支付的土地出让金扣除,要么取消地租。但取消地租不符合现实情况,因为按照目前的土地制度,国家要取得城市土地的级差收益只能向土地所有者国家自己征收,而不能对房屋所有者征收,级差地租带来的土地增值收益通过税收在一定程度上收归国有也符合国际惯例,房产增值主要是因为土地增值,地产增值是由于级差地租的存在。在现有的土地转让制度下,房产所有者和开发商虽然拥有了一定期限的土地可能进一步升值的“期权”,但同时也承担了可能贬值的风险。政府批租土地的做法并不就是短视,实际政府在获取级差收益的同时也承担了土地价格未来变动的风险。一次性收取土地出让金并不代表政府对土地开发无长远规划,我国香港特区更是将每年的卖地作为了保障政府收入稳定的重要手段,政府并通过卖地成功地调整着房地产市场的供需平衡。2.以征税取代土地批租也不符合国际惯例。世界上一次性收取土地出让金的做法相当普遍,各国征房地产税并不是以替代土地出让金为目的,政府土地出让制度虽然存在许多问题,但至少现行土地供给从原来计划无偿划拨转向市场有偿批租,由协议转让向公开招投标转让,土地供给机制正在逐步向市场化方向发展。如果取消土地批租,也就意味着取消了土地价格市场确定机制,最后可能再次回归到政府行政审批和划拨上来。由于房地产税的税基是以房地产市场评估价格为依据,取消土地批租出让制后,房地产成本和价格中不再包含土地价格,无法反映房产的真实价格,房产税基也无法反映土地的级差收益。而且,现行规定经营性国有土地使用权出让必须以挂牌、招标或拍卖方式进行,这实际是对房地产开发企业提出了更高的资金要求。一些规模小、资金实力弱的开发商因无法在竞争激烈的土地一级市场得到开发用地,开始逐步退出房地产行业,房地产开发企业正朝着做大、做强的方向发展。如果以征税代替现行的土地出让金,房地产开发企业只需要以极少的资金交纳1年的地租,就可以得到开发用地,入市资金门槛的降低将导致更多资金进入,使现有的房地产市场更加混乱,大量不具备开发资质的企业介入,使房地产开发中的问题更为突出。另外,由于当前执行的房地产法律、法规都是以现有的国有土地出让制度为基础制定的,改变现行国有土地出让制度,就会涉及现行房地产的法律、法规的修改,其牵涉面太大,在还未找到比土地批租更有效、更适应市场经济要求的土地供给机制的情况下,取消土地批租出让制而开征物业税不太现实。(二)构建合理的房地产租税调节体系从理论上分析,租税性质是不同的。国家以土地所有者身份通过土地出让金或土地收益金等方式参与土地收益分配,其性质是土地资源分配,而国家以社会管理者身份通过税收方式参与土地收益分配,其性质是土地财产分配。古典经济学认为,地租是一种经济剩余,所谓经济剩余,就是全部经济回报减去非土地要素的报酬,它应该被土地所有人获得。在我国,由于城镇土地属于国有,因此地方政府才能够以土地所有权人代表的身份,收取土地出让金,但这与政府作为公共管理者的角色收取财产税根本是两回事。土地出让金对应的是土地使用权这一资产的价格,它理应成为政府对土地征收财产税时的价值尺度,而不是财产税经过资本化后的等价物。因此,合理界定租税的性质,发挥租税各自的调节功能是当前房地产税制改革的重要条件之一。笔者认为,当前要合理界定租税的分配关系,应按照“两权”分离的原则对土地实行“双环节”调节,一方面国家以土地所有者身份通过土地出让金、土地租金等方式参与土地收益的分享,进行土地资源性分配,另一方面国家以社会管理者身份通过税收方式参与土地级差收益分配,建立相互协调、互为补充的税费调控体制。不过在房地产征税中要扣除在土地出让环节所交纳的各种租金,避免因重复征税而加重买房人的负担。构建合理的租税分配体系的具体设想是:1.对农村农业用地转为非农用地开征地产税,以适应城镇化发展对土地资源不断扩大的需要。我国是一个土地资源稀缺的国家,保护耕地与城镇化发展存在一定的矛盾,解决地方政府在城镇化过程中的资金来源问题和征地农民生产生活问题,可通过开征地产税方式解决,既让退出土地的农民有机会分享城市化的利益,也让政府能够在长期发展中有机会分享土地升值带来的级差收益,最重要的是对非农用地征收地产税可以纠正地方政府大量储备土地的短期行为。2.对现有城市存量土地资源征收房产税,按年计征,分区设税。根据现有城市规划,对不同的城市区域实行差别税率,商业区、工业区、居住区、旅游区、政务区等分区设税,税率3~5年调整一次。3.简化合并相关房地产税收,清理土地流转方面的不合理收费。对房地产开发、流转过程中涉及的营业税、契税、印花税等尽量简化合并,将一部分具有税收性质的收费改为税收,并将其征收环节向后推移,减少土地使用和转让环节的税负,适当增加房产持有环节的税负;将属于地价的收费,重归于地价中,保留补偿性、资源性和证照性的收费项目,取消管理性和建设性的收费项目,按照“收益者付费”的原则进行征收。构建合理的房地产租税调节体系@史玲$南京财经大学财税学院房地产税;;物业税;;土地出让金本文认为,我国现行房地产税制在调控目标上不明确,功能定位上尚未清晰,在当前房地产市场迅速发展与个人拥有的资本性财产不断增加的情况下,房地产税制的改革与完善尤显重要。文章从目前房地产税收的调控目标、租税调节现状等方面作了深入分析,以期为完善我国房地产税制的研究提供一些参考。①数据来源于国家统计局2002年、2003年、2004年国民经济和社会发展统计公报。 (1)踪家峰《房地产税收与住宅资产价格:理论分析与政策评价》《,财贸研究》2004年第1期。 (2)路小平、刘洪玉《我国房地产税制的现状及改革设想》,《税务研究》2002年第7期。 (3)米建国、庞凤喜《改革财产税制应成为完善地方税制的突破口》,《税务研究》2004年第4期。 (4)王春林、屠梅曾《房产税制改革研究》,《上海管理科学》2004年第2期。 (5)张建华《物业税不应取代土地出让金》,《江苏商论》2004年第11期。 (6)张天犁《关于房地产税制改革若干对策思路研究》,《财政研究》2000年第3期。 (7)雷根强《试论我国财产课税制度的改革和完善》,《财政研究》2000年第3期。

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