政府与民众关系视角下我国公共利益界定的困境探析

作者:齐嘉霖 刊名:河南理工大学学报(社会科学版) 上传者:杨林

【摘要】公共利益实现与否直接关系到每个社会成员的切身利益以及社会的和谐发展。但是,公共利益的动态性、层次性和模糊性使得学界不能在理论上对公共利益做出明确的界定,而政府也未能在公共政策实践中较好地界定公共利益。鉴于此,本文通过分析公共利益的概念,指出其有效的界定必然要求法律法规和公民参与的完善,在此基础上,从政府与民众关系的视角下,政府与民众展开有效的合作既是公共利益界定的制度要求,也是公共利益界定及实现的必要途径。

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公共政策的首要特点在于“公共性”(publici-ty)。任何对公共管理和公共政策的定义之所以必须强调其公共性特质,其中的一个重要原因在于政府有义务增进社会的公共利益。正如戴维H罗森布鲁姆、罗伯特S克拉夫丘克所认为的,公共政策必须以公共利益的实现作为价值取向和政府的行动指南[1]。也正因为如此,大多数现代国家都在宪法中确立了公共利益的理念和价值。我国2004年修正后的宪法也有类似的一个关于政府征用的条款,并在后来的《物权法》中再次得到体现。然而,公共利益理念的确立并不是一蹴而就的,而是经历了一个漫长的过程。究其原因,既有我国人口众多、社会复杂等客观环境,也与公共利益自身的特性有关。本文便是立足于公共利益自身特性的分析,提出必须从推进政府与公众合作的角度来实现公共利益,这是中国公共政策过程中解决公共利益困境的最切实途径。一、界定公共利益的价值与困境公共利益是一个富含多种价值的概念,但是,迄今为止的学术研究尚不能给出一个比较一致的令人满意的定义。当然,这不是学者们的责任,因为公共利益的内容不是固定不变的,相反,它总是处于变化之中。由于利益的内涵受到时代和该时代国家与社会的发展水平所决定,因此,对公共利益的理解就必须与当时具体的时代背景相结合,与当时人们的主流愿望相匹配,在表现形式上更是物质与精神之间的糅合,在时间上又显示为当前与未来、短期利益与长期利益的对抗等。莱斯利雅各布总结了了四种对公共利益具有代表性的定义方式:公共利益仅仅关系到一个国家中所有公民共同享有的那类个人利益;坚持认为在国家中总是存在着区别与特定公民利益的东西,意即从具体个人抽象出来的,并反过来反映由民众的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物;公共利益就是那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西;公共利益是关系到个人作为公共社会成员所共同拥有的那些利益,如法律,秩序和政治稳定等[2]。事实上,在现实社会中,每个人不同的需求和偏好是个体为生存和发展而取得某种客观对象的趋向和意愿,且这些需求和偏好并不是抽象的,而是融入现实的政治、文化、经济以及社会生活之中的,所以,虽然无法具体给出公共利益的概念,但可以试图对公共利益做出如下解读:(1)公共利益是具有非排他性。公共利益一种公共的利益,不分阶级、民族、地域及教育的差异,面向社会上所有的人。任何人对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有,这是公共利益区别于私人利益和共同利益的基本特征。但是,公共利益与私人利益并不是在本质上完全不同的两个概念,“以公共利益的名义忽视和排斥个体的利益,与强调个人利益而忽视公共利益,都是错误的”[3]。(2)公共利益具有社会共享性。公共利益肯定是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,共同利益能否转化为公共利益,关键看其是否具有社会共享性,即受益的主体是否具有普遍性和不特定性的特点。凡是和人们生活有关的、能够为多数人共享的领域范围,公共利益都可能存在,如近期人们所关注的雾霾天气等都是危害公共利益的现象。(3)公共利益是客观存在的。公共利益既不是个人利益的简单叠加,也不能理解为多数人基于利益关系所共同认同的那部分利益,但其却是客观存在的,尽管我们不能详尽地罗列出公共利益所包含的各类条件和内容,但具体到公共问题上,特别是在公共部门所提供的各项公共物品和服务中,都集中体现了公共利益的客观内容。(4)公共利益的客观内容具有动态变化的特点,公共利益的内容不是永恒不变的,而是随时间、地点以及研究问题的角度的变化而变化。它既与客观社会条件下的生产力水平相关,又与人们的主观需求相关。比如100年前二氧化碳排

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