农村宅基地使用权流转制度的法律探讨

作者:向叶生 刊名:湖北经济学院学报 上传者:张美妮

【摘要】农村集体经济组织对宅基地拥有所有权,农民拥有无偿使用权,宅基地使用权具有特殊的法律特征。限制宅基地使用权自由流转不利于保障农民的经济权利,容易造成"空心村"和"隐性流转"等问题。因此,必须建立宅基地使用权自由流转制度,并在农民、集体、政府间合理分配流转收益;必须建立宅基地使用权流转运行保障机制。

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现行法律法规对宅基地使用权的规定大多为禁止性强制规范,《中华人民共和国物权法》把宅基地使用权规定为“用益物权”,这就为宅基地制度的改革留下了空间。中共十八届三中全会关于“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”的规定为深化宅基地制度的改革奠定了政策基础,部分地区正在进行的宅基地制度改革实践为宅基地流转制度改革提供了参考样本。本文拟就农村宅基地使用权流转制度的相关法律问题略陈管见。一、农村宅基地使用权的相关概念及特征1.农村集体经济组织拥有宅基地的所有权宅基地是指“农村居民因为生活而建造房屋等建筑物所占用的土地,包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。”[1]《中华人民共和国土地管理法》第8条规定:“宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”[2](P1226)《物权法》第152条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”[2](P173)《土地管理法》第10条、《物权法》第60条还规定,属于农村集体所有的土地,由集体经济组织或者村民委员会或者村民小组(以下简称农村集体经济组织)代表集体对宅基地行使所有权。上述法律规定表明,农村集体经济组织是宅基地的所有权人。宅基地并不是从一开始就归农村集体经济组织所有的,而是在特殊历史时期,国家为了优先发展重工业而让农业为重工业提供原材料以及资金资源的背景下,无偿把宅基地从农民手里划归集体经济组织的。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定,政府把从地主、半地主式富农手里没收、征收来的土地无偿分给农民,给农民发给土地所有证,农民可以自主经营、买卖、出租土地。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《人民公社60条》)规定,生产队范围内的土地归生产队所有。生产队的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。1963年3月国务院下达的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定,社员的宅基地包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,统统归生产队集体所有。至此,农村集体对宅基地的所有权制度正式确立,随后的国家法律法规都遵循宅基地所有权归属农村集体所有这一规定。2.农民对宅基地拥有无偿使用权宅基地使用权是指“农村居民以及少数城镇居民为建造自有房屋,对农村集体土地所享有的占116有、使用权利。”[1]农民无偿取得宅基地使用权是国家对农民做出的一种补偿,也是国家对农民的一种福利和社会保障。根据国家和地方政府的相关规定,主要有以下几类人员可以申请宅基地使用权:(1)农村村民;(2)回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人,回乡定居的华侨、港澳台和外籍华人需要建房而无宅基地的人员;(3)与本村村民有合法婚姻关系可落户的其他村村民;(4)外来人口落户人员。3.宅基地使用权具有特殊的法律特性这些特征可以概括为六个方面。(1)身份的特殊性。宅基地使用权人必须是农民,宅基地使用权源自农村集体组织成员权。宅基地使用权主体除农民外,曾经还包括城镇非农业户口居民。后来因为房地产开发的盛行,宅基地及其他农村集体土地流失严重,耕地资源遭到严重破坏,《土地管理法》在1998年修改时删除了城镇非农业户口人员取得宅基地的内容,宅基地使用权主体的特殊身份性被进一步强化。(2)初始取得的无偿性。宅基地使用权始于20世纪60年代人民公社时期,1963年颁行的《关于对社员宅基地问题一些补充规定的通知》(以下简称《社员宅基地补充通知》)第3条规定,社员新建住宅占地无论是否耕地,一律不收地价,这一规定是宅基地使用权无偿取得的法律依据

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