从坎昆会议失败看WTO面临的挑战

资源类型:pdf 资源大小:115.00KB 文档分类:经济 上传者:张琳

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【作者】 姚凯 

【关键词】坎昆会议 世贸组织 发展中国家 发达国家 

【出版日期】2005-04-21

【摘要】世贸组织坎昆会议谈判破裂的原因在于,在谈判领域大幅度扩张、关注问题出现重大变化的情况下,现有程序和规则没有在关注发展和开放市场之间、在提高决策效率和公平对待每个成员的要求之间保持适当的平衡。

【刊名】当代财经

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2003年9月10日至14日世界贸易组织在墨西哥海滨小城坎昆举行了W TO运行以来的第五次部长级会议,世贸组织146个(若加上本次会议接纳的柬埔寨、尼泊尔两个新成员,则为148个)成员的代表出席了本次会议。遗憾的是这次会议在会场外示威抗议浪潮的影响下和会场内成员之间相互指责、严重对立的氛围中,未能达成任何协议,最后以失败告终。这是世界贸易组织运行以来继西雅图会议之后第二次无果而终的贸易部长会议。这不能不引起人们的深思:谈判为何会陷入僵局?导致会议失败的原因到底是什么?一次又一次的会谈破裂将会对多边贸易体制带来何种影响?W TO到底遇到了什么问题?坎昆会议的任务原本是要对2001年在多哈启动的W TO新一轮多边贸易谈判进行中期审议,试图评估多哈发展议程的谈判结果,为其提供必要的政治指导并采取相应的措施。拟议中的会议主要议程有:农业问题谈判(包括农产品的市场准入、出口补贴、国内支持等);非农产品市场准入谈判;启动“新加坡议题”(即1996年在W TO新加坡部长级会议上提出的贸易与投资、贸易与竞争、政府采购透明度、贸易便利化等问题)的谈判;落实“多哈宣言”承诺给与最不发达国家优惠待遇的问题等;另外还有接纳W TO新成员、确定下一届部长级会议时间地点等议题。一、坎昆会议失败的原因关于坎昆会议失败的原因,当事各方所作的判断可谓是大相径庭,发达国家认为发展中国家只想索取,不想付出;发展中国家则指责发达国家缺乏谈判的诚意。其他论者从不同角度提出的若干解释,基本上都际贸易政策与组织。只是局限于会议中发生的并被媒体所广为报道的某些个别事件,而对导致谈判破裂的根源及其与多边贸易体制现存问题的关系却缺乏应有的关注,未加深究。1.一些与会者指责说,墨西哥外长、本次会议的主席路易斯·恩内斯托·德韦斯(Luis Ernesto Derbez)应对此次会议失败负责。他们表示,德韦斯先生是前世界银行的经济学家,没有主持大型国际会议的经验,在通过调整会谈方向仍有可能达成协议的情况下,他作出了错误的决定,匆忙结束了会议。W TO总干事素帕猜(SupachaiPanitchpakdi)在会议结束时也说:“我们似乎就要取得实质性进展了,我们距达成最后协议非常非常接近。”[1]我们现在可以假设,如果会议主持者在谈判遇到僵局时能有更高的沟通技巧和处理会务的更大灵活性的话,会议也许还不至于立即告终,但会议成功的关键是能否提出一个让严重对立的各方都能接受的解决问题的方案,而不在于会议是否继续召开。会议的延续并不必然保证谈判能够取得进展,仅仅通过谈判日程的调整或谈判手腕的极致发挥是难以弥合各方在一些基本问题上的巨大分歧和尖锐矛盾的。事实上,谈判破裂的种子很早就埋下了,在坎昆会议之前,为之作准备的涉及谈判模式、议程、部长案文起草等问题的一系列会谈和协调就很不顺利,以至于在会前就有不少人对这次会议的前景十分忧虑,不敢乐观。所以,用偶然的程序性事件或主持者个人的经验技巧来解释会议失败的原因,理由是极不充分的。2.不少人认为,发达国家和发展中国家在“新加坡议题”上的分歧最终导致了坎昆会议的失败。确实,在欧盟和日本要求W TO立即开始就投资和竞争规则、贸易便利化和政府采购透明度等议题展开谈判后,会议陷入僵局,亚洲和非洲的一些国家断然拒绝了这一要求,坎昆会议就是在这种情况下被宣布结束的。如果我们考察一下发展中国家为什么拒绝谈判“新加坡议题”就不难看出,真正的原因在于,W TO运行以来多边贸易体制在决定市场开放的领域和顺序上、在实施已有协议的力度上存在着严重的不平衡。不着力解决传统贸易领域尚存的诸多难题,有选择地扩大贸易自由化的新领域,使贸易自由化进程脱离了许多发展中国家现阶段的发展水平,不利于这些国家的经济发展。许多发展中国家由于自身制度上和贸易能力上的弱势,而无心参与进一步放宽市场准入条件的谈判。也就是说,发展中国家之所以对所谓的“新加坡议题”持有异议,是与他们还不具备谈判和执行这些拟议中的新规则的条件、与他们感到新的多边贸易体制下市场开放的进程导致其权利与义务的不平衡、与他们合理的要求在这个组织中受到漠视有关的。甚至连欧盟国家也有政府官员认为,“欧盟早就该让步了”,指责欧盟就投资规则持续向发展中国家施压,毫无必要地与它们对抗,“他们不应该固执地试图将新加坡议题强加给其它W TO成员,他们应该问问自己,为了让其他国家接受它的要求,欧盟准备做怎样的让步。”[1]所以,实际上这里暴露出的是多边贸易体制的现行谈判机制如何协调、平衡各方要求,现行制度安排如何保障弱小穷国权益的问题。3.欧盟拖后腿的行为使有关农业议题的谈判复杂化。农业议题是贸易自由化中最有潜力的领域,但也是多哈回合谈判中政治难度最大的议题。欧盟一直拖延到2003年6月才对其农业补贴政策进行了一些不痛不痒的改革,结果使该项谈判在事实上停滞了好几个月,没给坎昆会议之前各方讨价还价留下多少时间。尽管美国和欧盟8月份就农业自由化问题提出联合提议,试图推动谈判取得进展,但未能奏效。另一方面,巴西、印度、中国和其他20个左右的发展中国家组成的集团联合起来要求富国大力削减农产品补贴,降低贸易壁垒,此事在坎昆会议上成为众人注目的中心。不论是从这次会议谈判的焦点,还是从会前世贸组织为推动多哈发展议程的谈判取得进展曾分别在悉尼、东京、埃及、蒙特利尔举行的四次非正式部长级会议反复讨论的问题来看,农业议题是坎昆会议最为棘手并对其成败有极大影响的核心问题。当发达国家政府每天花在农业补贴上的费用高达10亿美元、穷国的农产品被挤出市场的情况下[2],不改变这种状况怎么可能使谈判取得进展?而要解决这一问题,绝不仅仅是如何调整某个单项领域的利益权衡,实际上它涉及到发展中国家如何改善自己的谈判能力、多边贸易体制如何更有效地约束发达成员方的行为、如何矫正和避免少数成员依靠实力行事的问题,类似的问题在各个领域都存在。最终要解决的仍是发展中国家的正当要求怎样才能在多边谈判中受到重视,如何才能迫使发达成员方做出合理让步的问题。综上所述,导致谈判破裂的直接原因是各方在新加坡议题和农业议题上存在的巨大分歧,会议主持者对结束时间的把握不过是受现实制约的无奈选择。笔者认为,坎昆会议失败的根源在于W TO现有运行机制的弊端。世贸组织运行以来,成员之间在参与程度、决策地位上实际存在的不平等,决策过程的不够透明,作为成员驱动型国际组织采用一揽子协议谈判方式所引起的决策效率的欠缺,作为贸易组织来说管辖范围的过于宽泛(因部分成员对一些新领域的制度建设准备、价值判断沟通还极不充分),对绝大多数成员的发展问题缺乏有效关注,在推进传统商品市场开放上进展迟缓等问题的存在,导致不少成员对多边贸易体制的失望和不信任,破坏了多边框架下的合作基础和协商气氛。二、W TO遭遇的困境及其影响尽管坎昆会议并不是一次“非成即败”的会议,因坎昆会议的目的既不是发起一轮新的谈判,也不是结束一轮谈判,在这一点上,与西雅图会议或多哈会议有所不同。但笔者认为,坎昆会议谈判的最终破裂已暴露出W TO组织中深层次、可能也是很难解决的缺陷。而在以前,这一组织及其前身一度被颂扬为过去半个世纪来最成功的多边机构。自从建立世贸组织的协议生效以来,许多发展中国家的政府、企业和非政府组织对乌拉圭回合成果及其实施的不满情绪开始显现出来。因为兑现市场准入承诺和执行W TO协议的某些条款,给他们造成了很大的负担。一个很普遍的现象是,越来越多的评论家开始赞同这样一个观点:在世贸组织内,为了制定管辖成员调整国内政策的纪律而进行谈判的努力,正在使人们关注的焦点偏离那些关键的、对于未来发展需要优先考虑的事情,这将导致对低收入国家不利的结果。正是由于感受到严重的不平衡和巨大的压力,各发展中国家成员虽然因贸易规模的狭小使其谈判能力受到限制,尽管在利益和优先事项上彼此间还存在分歧,他们仍然能够联合起来采用有效的方式向美国和欧盟施压。在坎昆会议期间,前述的20国集团和其他临时性集团,以及在成员和诉求上有部分重合的各类集团纷纷出现,例如最不发达国家,非洲联盟成员和非洲、加勒比海和太平洋地区国家等,虽然它们的联合看上去十分脆弱,但它们依然竭力表达自己的主张。不少发展中国家甚至认为,会议没有结果比有一个坏结果更好。各利益集团的对立和不妥协带来的后果已经严重地影响了世贸组织的权威。坎昆会议之后,开始出现一个越来越明显的值得注意的趋势,部分意见分歧的成员国已不再对W TO抱有幻想,而是转而寻求以双边和地区性协定来促进贸易。美国贸易代表罗伯特·策利克(RobertZoellick)2003年9月22日在英国《金融时报》所发表的言论表明,美国可能更希望将精力放在双边贸易关系上。[3]策利克直截了当地提醒W TO其他成员国,美国已经在与全球好几个国家举行双边贸易谈判,也已把很多其他国家纳入视野。由于对自己的经济和政治实力很有信心,美国政府似乎觉得它能非常容易地按照自己的要求达成贸易协议。美国参议院外交关系委员会主席查尔斯·格拉斯利(Charles Grassley)也警告想要与美国达成此类协议的国家说,他将根据这些国家在坎昆的表现,来判断它们是否适合与美国签署协议。[1]另据日本媒体报道,日本政府已开始由世贸组织为主轴的多边贸易自由化路线,转向重视双边自由贸易协定。因坎昆会议谈判破裂,已难以健全扩大多边贸易基础框架,日本政府将以与韩国展开谈判为契机,积极协调国内各界,培育贸易谈判专门机构,加强双边协调。[4]目前,日韩之间已经启动建立自由贸易区的谈判。在2003年12月,美国与中美洲的洪都拉斯、萨尔瓦多、危地马拉和尼加拉瓜4国在华盛顿签署了自由贸易协定。2004年1月,美国又分别与新加坡、智利签署双边自由贸易协定。同月,南亚7国也签署建立自由贸易区的框架协议。中非11国则通过决议,宣布其自由贸易区将于2007年正式运行。另外,中国、东盟也已启动了建立自由贸易区的计划。可见坎昆会议之后,区域和双边自由贸易已大行其道,纷纷出台。上述倾向显然将对W TO非歧视性的核心原则构成重大挑战,如果听任这一趋势蔓延,W TO可能会面临一段极不稳定的模糊时期,甚至有被边缘化的危险。就在经济全球化遭遇激烈反对和种种困难、停滞不前的时候,区域经济一体化却发展迅速、方兴未艾,成为当前全球经济发展的重要特征。根据W TO在2004年12月16日公布的数据,目前全球共签署双边和区域性自由贸易协议达206份,另有30份协议即将生效。近期内这个数字可能还将超过300,因为目前还有60份协议正处于考虑或谈判的过程中。[5]这说明,在当今世界上,各国已经不愿忍耐W TO在推进市场准入方面的缓慢节奏,人们开始倾向于从W TO多边贸易体制之外,寻求其他更有效率的市场开放安排。由于W TO贸易谈判的核心问题已经从针锋相对的关税减让谈判转向制定处理相互依赖的经济问题的规则和程序,贸易政策制定的焦点集中在如何建立一个规则体系来管理国际经济,谈判的复杂性和难度急剧地增加。世贸组织近来的困难在一定程度上与其政策目标的这种变化有关。在谈判领域大幅度扩张、关注问题出现重大变化的情况下,沿用已有的惯例和方式,由一小批贸易专家和外交家关起门来辛勤工作,主持敲定主要协议的传统模式,已经成为人们支持世贸组织的障碍,很难再像关贸总协定的八轮谈判那样取得成果。随着发展中国家成员的迅速增多,世贸组织一方面要求发展中国家更多地参与,将其置于W TO规则的完全约束之下,另方面又未对既有的决策机制加以相应改进,旧的俱乐部模式的、将发展中国家排除在某些重要会议之外,只有圈子内的国家才真正进行实质性的谈判,由贸易大国操控谈判议程的方式,招致了多数国家的不满。如何让承担了更多义务的成员在表达自己的意愿上有更多的机会,怎样才能在避免枝节问题及空谈影响决策效率和公平对待每个成员的要求、倾听各种不同声音之间寻求平衡,世贸组织尚未对此作好充分准备。这种两难窘境正在逐渐侵蚀着W TO。在坎昆谈判中,发展中国家坚持在W TO的任何决定中充分发挥自己的作用,即只有在达成普遍共识后才能做出决定。结果是W TO的现有程序和规则无法承受它所肩负的重担,目前

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