我国土地出让收益分配的代际关系分析

资源类型:pdf 资源大小:420.00KB 文档分类:经济 上传者:梁欢

相关文档

批量下载下列文档
关闭
关闭
关闭

文档信息

【作者】 张鸣明  朱道林 

【关键词】土地出让 政府行为 经济机制 代际关系 

【出版日期】2005-04-28

【摘要】土地过度出让和开发是现行土地出让实践中存在的突出问题。本文从土地出让体制中的内在经济机制入手,提出过度出让和开发土地以实现短期经济利益最大化是作为出让土地产权主体和出让活动审批者、管理者的地方政府的必然选择,从而引起土地收益分配的代际不公,建议推行年租制和强化监督制约机制,以建立科学合理的土地出让收益分配代际关系。

【刊名】农村经济

全文阅读

一、问题的提出近年来 ,全国各地掀起了一股开发区“圈地热”。土地市场治理整顿工作的调查结果显示 :到2 0 0 4年 7月 ,全国已有开发区 6866个 ,规划面积3.86万平方公里 ,〔 1〕 超过了全国现有城镇建设用地总面积 ( 3.1 5万平方公里 )。〔 2〕“圈地热”导致大量优质耕地被侵占、破坏 ,移为它用 ,建设用地量激增 ,土地过量开发等一系列问题 ,引起了党和国家的高度警惕 ,已成为社会热点问题。仅 2 0 0 3年我国就新增建设用地 641 .7万亩 ,比前五年年均高出1 2 0万亩。其中 ,建设占用耕地 343.7万亩 ,比上年增加 49万亩 ,增长 1 7%。巧立名目设区圈地的大多是各级地方政府。国土资源部调查后明确指出 ,我国 80 %的违法用地是政府行为。〔 3〕在我国现行的土地出让体制下 ,地方政府作为出让土地的产权主体 ,土地出让收益构成其重要的财政来源。同时 ,地方政府又是土地出让活动的审批者和管理者 ,对执政期间出让土地的数量、用途等拥有决策权。这样 ,土地就变成地方政府手中最大、最容易变现和最为依赖的资产。在经济利益的驱使下 ,必然会出现地方政府过度出让土地的现象。一定区域的土地资源是有限的 ,如果某一届政府过度出让 ,不仅会导致后届政府无地可卖、失去一笔重要的建设资金来源 ,还会导致低水平重复建设、楼市泡沫、金融风险、经济结构失衡等社会经济问题 ,给后届政府留下更多需要解决的问题。因此 ,本文以现行土地出让体制为前提 ,探讨不同届政府之间在土地资源配置及收益分配方面的代际公平问题。二、土地过度开发出让的内在原因1 .土地过度开发出让的经济机制。《宪法》和《土地管理法》明确规定 ,城市土地属于国家所有 ,实行城市土地有偿使用制度 ,国家依法授权给市、县人民政府作为国有土地所有权的代表 ,将本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营、管理。各级地方政府代表国家行使土地所有权 ,是事实上的土地所有者。制度设计本意上是便于政府利用手中掌握的供地权来宏观调控土地市场 ,进而调控社会经济发展。设计的出发点是好的 ,但却是建立在传统计划经济理论关于在生产资料公有制下 ,个人利益完全一致 ,个人利益从属于整体利益和社会利益的假定之上。从这个假定出发 ,必然会认为既然政府是全社会利益的代表者 ,那么政府官员自然能够从全社会的、根本的、长远的共同利益出发发展经济 ,在政府官员的行为机制里不包含个人效用最大化。从现代经济学的“经济人有限理性”假设出发 ,政府官员与其他经济主体一样 ,符合“经济人有限理性”假设 ,也是个人效用最大化的追逐者 ,在他们的效用函数中 ,除了公众利益目标外 ,还包含了个人利益目标 ,官员们的效用函数构成决定了政府行为。建立在传统计划经济机制下个人利益必然服从社会利益假定基础之上的土地出让机制 ,必然促使地方政府大肆出让土地 ,以实现其利益最大化的目标。2 .土地过度开发出让的制约缺失。现有的土地出让机制漏洞不但从经济机制上鼓励地方政府过度出让开发土地 ,还缺乏对这种行为的内在制约 ,从反方向对其提供了鼓励。地方政府不但作为土地产权主体供应土地 ,而且还通过制定规划 ,控制土地开发数量和区域 ,利用金融、税收、价格等政策对土地及房地产市场进行宏观调控 ,通过审批出让土地和项目等方式来达到管理土地市场的目的。一个拥有出让土地所有权的政府同时又拥有国家赋予的对出让土地的管理权 ,这就在毫无约束的情况下为权利进入土地市场提供了便利。在这种情况下 ,政府必然会利用管理主体的身份实现其作为产权主体利益最大化的目标 ,且不顾土地市场实际供求状况 ,以政府职能替代市场职能 ,人为决定土地供应开发量、出让价格、方式等 ,必难兼顾土地利用的公众利益。3.路径依赖性强化土地过度开发出让。制度经济学认为 ,由于初始条件的局限和方案的选择 ,制度变迁的路径会依赖于过去的路径。不同届地方政府在土地出让问题上也存在典型的路径依赖现象。首先 ,对下届政府来说 ,上届政府利用出让土地来换取资金发展经济的做法耳熟能详 ,学习成本很低 ,而另创造一种吸引资金发展经济的制度则需要大量的初始设置成本 ,代价十分高昂 ,因此 ,对现存制度低廉的学习费用和创造新制度高成本的强烈对比使他们一般延续前任的做法。其次 ,上届政府在土地出让中已经形成了一定的利益集团 ,这些利益集团对现存的路径有着强烈的需求 ,他们力求巩固现有制度而阻碍新的制度产生。在我国地方政府构建中 ,下届政府总是以上届政府为基础 ,其中很多人就是既得利益集团的成员 ,所以 ,不同届政府在土地出让政策上不会作出根本性改变。三、土地出让利益分配的代际关系各级地方政府受国家委托 ,出让国有土地 ,收益本应归真正的所有者——国家 ,但目前却是绝大部分落入了出让土地的当地当届政府腰包 ,形成“谁出让、谁收益”的体制。土地出让金从本质上来说 ,是一种地租的贴现 ,是政府对土地未来若干年地租的提前收取。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定了各用途土地使用年限 :“居住用地七十年 ;工业用地五十年 ;教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年 ;商业、旅游、娱乐用地四十年 ;综合或者其他用地五十年。”在我国 ,一届政府的任期是五年 ,而各用途土地的出让年限远大于五年 ,也就是说 ,一届政府在任时出让土地已经提前提取了本属于它以后几届政府辖区内土地的地租。图 1 分期支付出让金的现金流以商业用地为例。设某地政府出让一块商业用地 40年的使用权 ,如果按照代际公平原则 ,土地出让金 V应该归 40年内八届地方政府共同所有。如图 1所示 ,假设出让金按年度分期支付 ,P表示资金折现值 ,n∈ ( 1、 2…… 40 )表示出让金支付的年度 ,P1 、P2 …… P4 0 分别表示从第 1年到第 40年所支付的现金 ,r表示利率 ,以 V1 、V2 、V3……V8表示八届政府每届收取的出让金。P=V1 +…… + V8  ( 1 )为简化分析 ,先不考虑资金折现问题。假设土地收益在八届政府里均分 ,那么每届政府都能确保自己从这块土地中得到 P/8的收益 ,第一届政府所得收益仅为原来的 1 /8,自然大大削弱了其出让土地的积极性。此时的情况为 :P=( P1 + P2 + P3+ P4 + P5) +…… + ( P36 + P37+ P38+ P39+ P4 0 ) =8× P/8  ( 2 )考虑到现实中存在的资金折现问题 ,式 ( 1 )变为式 ( 3) :P=[P1 + P2( 1 + r) +…… + P5( 1 + r) 4]+…… +[P36 ( 1 + r) 35+…… + P4 0( 1 + r) 39]=V1 +…… + V8  ( 3)由式 ( 3)可知 ,各届政府所得的出让收益 V与r成反比 ,与届内每年收取出让金 P成正比。我国自1 993年以来已连续 8次调低利率 ,1年期整存整取储蓄存款利率已由 1 0 .98%调低到 1 .98% ,同时随着社会经济发展对土地需求的增加 ,土地价格具有上涨的趋势 ,所以 ,采取土地收益政府分届收取的方式 ,下届政府可以比上届收取到更多 ,土地资产的增值性更易体现。在现有的出让体制下 ,设用地者一次性支付 V,V全部归此届政府占有。由于下届政府不可能对上届政府实施监管 ,有一部分地租就在其所有者缺位的情况下被其他人利用体制漏洞拿走 ,这种做法合法 ,但明显违背了资源利用的代际公平性和可持续发展要“既满足当代人的需求又不对后代人满足其需求能力构成危害”的要求。土地是不可替代的特殊重要资源 ,又具有数量固定的基本属性 ,其数量随出让不断减少。因此 ,在上下届政府之间就存在土地出让的矛盾 ,上届政府多出让土地就是向下届政府透支。同时 ,土地和所有商品一样 ,价格受市场供求关系影响。一个时期内政府向市场过量供应土地时 ,就会人为地压低土地价格 ,等于将未来政府的土地收益以一个较高的贴现率变为现金 ,大量土地收益在此过程中流失。大量土地出让后 ,一批实力不强的房地产商会钻市场监管体制的漏洞 ,利用银行贷款低价圈地 ,炒买炒卖 ,给金融系统增加了风险 ,一旦市场变动 ,大量呆账坏账出现。此外 ,出让的土地还需要政府投入人力、物力进行基础设施建设、改善环境以增加土地的级差地租 ,但在现行的出让体制下 ,几十年的地租已一次性被上届政府收走 ,下届政府难以通过租税费分享级差地租升值 ,造成下届政府既无心又无力开发利用城市存量建设用地、提高土地利用率、改善城市环境的局面。可见 ,现行土地出让及收益分配体制 ,造成了土地资源利用的代际不公 ,从多方面对后任政府形成冲击 ,是对后任政府和城市明天的双重透支 ,可谓后患无穷。四、政策建议现行土地出让体制客观上鼓励地方政府多卖地、卖好地 ,以实现经济利益最大化 ,同时对其卖地行为又缺乏必要的制约监督 ,从而陷入“谁出让、谁收益”、土地被过度开发出让的恶性循环 ,造成土地资源利用的代际不公 ,给未来发展埋下隐患。从改变内在经济机制和建立强有力的制约机制着手对现行出让体制进行创新 ,才是消除土地过度开发出让的治本之策。1 .明确国有土地所有权主体 ,划清土地管理权限。必须明确指出 ,国有土地的所有权主体只能是代表全体人民的国家 ,土地出让的决定权应属人民代表大会及其常委会 ,政府只是受托的管理者 ,只有在人大批准以后国有土地才能出让 ,如不经权力机构批准 ,擅自出让土地就是越位。国有土地使用权出让活动实质上属于市场交易行为 ,土地出让方也必须是独立的法人实体。政府作为行使行政权利的机构 ,不能作为土地市场交易主体。要划清土地管理权限 ,使政府职能体现在通过调控土地供应总量、供给结构和土地价格来对土地市场实施宏观调控上 ,将其原先在土地交易市场上的“运动员”和“裁判员”双重角色剥离。2 .采取年租制 ,从经济机制上消除地方政府过度出让开发土地的冲动。土地使用权年租制是按期 (一般是 1年 )支付租金 ,土地出让制是提前一次性支付租金。从理论上说 ,推行土地年租制后 ,对于国家来说 ,土地收益并没有变化 ,但对于一届政府来说 ,多出让土地也只能收取任期内的那笔收入了 ,在经济机制上大大抑制了他们多出让土地的冲动 ,也符合资源利用的代际公平原则。同时 ,推行年租制后 ,如果政府在任期内经济发展措施得当 ,使土地级差地租升值 ,自己收取的租金也能相应增多 ,从而激励政府大力进行城市建设、开发利用城市存量建设用地、改善城市环境。当然 ,由于实行年租制的土地没有转让、抵押等权利 ,所以 ,应该按用途有区别地推行。对于商业经营等无需产权运作的用地比较适用 ,对于房地产等需要完全产权的土地暂时还不太适合。3.加大对地方政府出让土地的监管力度 ,严惩违法出让行为 ,建立并完善制约机制。从博弈论的观点考察上下届政府之间的土地出让行为 ,我们会发现 ,当上届政府因为短期利益而过度出让开发土地 ,理性的下届政府必然延续前任做法 ,采取继续过度出让土地的策略。单靠政府官员们的自觉性和道德感扭转不了土地过度开发出让的局面 ,中央政府必须加大对地方政府出让土地的监管力度 ,严惩违法出让行为 ,建立制约机制 ,使上下届政府间的土地出让博弈结果朝着利于土地可持续利用的方向发展。新近颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出用建立耕地保护责任的考核体系、建立土地管理责任追究制等一系列新做法来强化监督制约机制 ,下一步要做的就是修改完善法律法规 ,把《决定》精神真正贯彻落实。我国土地出让收益分配的代际关系分析@张鸣明$中国农业大学土地资源管理系!北京市100094硕士研究生 @朱道林$中国农业大学土地资源管理系!北京市10009教授土地出让;;政府行为;;经济机制;;代际关系土地过度出让和开发是现行土地出让实践中存在的突出问题。本文从土地出让体制中的内在经济机制入手,提出过度出让和开发土地以实现短期经济利益最大化是作为出让土地产权主体和出让活动审批者、管理者

1 2

引证文献

问答

我要提问
关闭