农民工失权原因及维权若干建议

资源类型:pdf 资源大小:45.00KB 文档分类:政治、法律 上传者:王克武

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【作者】 安徽省法学会农民工维权研究课题组 

【关键词】农民工 失权 维权建议 

【出版日期】2005-05-15

【摘要】本文论述了农民工权利的法律依据和内容,考察了农民工得失权状况,分析了现实中农民工权利普遍受到侵害的原因,对解决农民工失权现状提出了建议。

【刊名】法学杂志

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据统计,现阶段我国农民工总数在1.5亿人以上,80%的农村家庭有人在外面打工。①大批人口流出客观地显示出承包的土地已经不能承载他们,他们向城市转移是经济发展导致的历史必然。虽然,2003年以前全国累计拖欠的农民工工资已经偿还333.7亿元,截至2005年春节清欠农民工工资的目标已基本实现,②但是,这庞大的清欠数字从一个侧面显示出农民工权益保护法律机制中还存在问题。为此,我们对如何从法律的角度改变农民工失权状况,提出一些建议。一、农民工劳动权的理论定位和权利现状(一)农民工劳动权的理论依据和权利内容联合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第23条规定,“人人有权工作和自由选择职业,享受公正和合理的工作条件,并受免于失业的保障。”我国宪法第42条规定,中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。我国通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。我国《劳动法》第3条也规定了劳动者有平等的就业权利。第九届全国人大常务会第二十次会议批准加入的联合国《经济、文化、社会权利公约》第6条规定:公约缔约各国承认工作权,包括人人应有机会享有凭其自由选择和接受工作的权利,并将采取措施来保障这一权利。这些规定说明:农民工有平等的就业权和其他方面的劳动权利,农民工的权利不受歧视。从具体规定来看,我国《劳动法》法没有从户口或者身份上将工人分为城市工和农民工,而是统称为劳动者。作为劳动者,农民工享有劳动法赋予劳动者的所有权利。在国家劳动法层面唯一对农民工进行区别对待的制度是《失业保险条例》。这一规定是考虑到我国二元制的社会结构作出的合理安排。毕竟,农民通过分配制已经获得一定的生产资料(承包地)和生活资料(免费宅基地),农民如果在城市中失业,仍可以回到承包土地上继续耕作。(二)农民工权利的现状从理论上说,农民工的权利是完全有保障的。但是,在现实生活中,农民工的自身权益难以保障,体现在:(1)劳动就业权益遭侵害。由于农民工自身素质普遍比城市居民低,在劳动力市场中,只能处于较低层次,从事一些城市居民不愿意干的工作。近年来随着城市下岗工人的增多,城市就业压力加大,许多城市,特别是大城市出于对本地人就业保护的考虑,严格限制或者不允许农民工进入某些行业和工种,①农民工人的平等就业权受到来自各地抽象规定的侵犯。(2)法定的劳动权利没有保障。据调查,仅有三分之一的农民工和用人单位签订了劳动合同,②而且,工资水平低,工资常被拖欠;劳动强度高,很多人从事危险工种;工作时间长,有时甚至达到15-16小时。③(3)社会保障方面整体严重缺失④,养老、工伤、医疗、生育和失业保险不受用人单位重视。(三)农民工劳动权保护机制和农民工的维权困境在劳动法理论上,劳动者的权利保护机制有三个层次:(1)法定劳动标准层次,即通过国家强制性的立法,制定工时、工资、劳动保护、社会保险等方面的最低规定。这些法定的标准是最低的劳动标准,突破了这一标准,就会使劳动者生存艰难,加重劳资矛盾和纠纷,危及社会安全。(2)集体协商层次。无市场竞争力的劳动者,如果不甘接受法定最低劳动标准,就需要联合起来组成工会,团结起来获得力量,和用人单位通过集体谈判获得高于法定标准的劳动条件。(3)单个协商层次。在劳动力市场上,如果劳动者本人的劳动知识和技能较好,有充分的市场竞争力,可以靠自身的竞争力与用人单位协商确立更好的劳动条件。竞争力较弱的农民工处于要求最低层次法律保护的状态,他们无法依靠自身的竞争力争取到好的劳动条件,也不能依靠集体谈判力量提升自己的竞争力,面临经济学上所说的“囚徒的困境”。彼此之间缺乏信任以及迫于工作机会稀缺的压力,在面对雇主时,其“最优策略”为接受低工资,而非坚持高工资。⑤二、现实中农民工维权困难的原因如前所述,农民工主要依靠法定劳动标准的保护,但是“徒法不足以自行”,如果用人单位不自觉主动执行法定劳动标准,可从三个方面促使其执行:追究违法责任;寻求公力救济;积极采取私力救济。但是,我国在这三个制度的设计上均存在问题:(一)软弱的劳动法——违法责任难落实用人单位的实力和能量远比劳动者要强得多,为抑制强者对于弱者权利的侵犯,客观上要求在设定处罚时,对于强者侵权应要求其付出更大的代价。而我国的劳动法律、法规恰恰对用人单位侵犯劳动者权益行为的处罚明显较轻。⑥以劳动合同为例,《劳动法》规定,建立劳动关系应当订立劳动合同。对于故意拖延不订立劳动合同的用人单位,由劳动行政部门责令改正;对劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。为此,劳动部《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》规定,用人单位故意拖延不订立劳动合同,应当赔偿由此给劳动者造成的损失,并规定了几种赔偿办法。但实际上,不签劳动合同造成的后果主要不是工资、劳动待遇损失,更不是工伤、医疗待遇损失,而是其职业的不稳定,可能被随时解除劳动关系,以及将来和用人单位发生劳动争议时,难以证明自己的劳动关系。对于不签合同的用人单位,目前法律上没有有效的制约手段,这也是造成目前实践中很多农民工不能和企业签订劳动合同的重要原因。当然,在劳动法律法规方面有很多比较严厉的处罚措施,如《违反〈劳动法〉行政处罚办法》第4条规定,强迫劳动者延长工作时间的,应给予警告,责令改正,并可按每名劳动者每延长工作时间1小时罚款100元以下的标准处罚。这些处罚标准是非常高的,但实践中由于劳动行政执法方面的原因,这些看似严厉的规定,实际上并没有完全实行。(二)公力救济的尴尬——地方利益和农民工权益保护存在矛盾各地方政府为了提高地方财政的收入,吸引投资,不惜代价,对资本无原则地迁就。1.担心严格执行《劳动法》,会吓跑投资,影响投资环境,从而对违反劳动法的做法放任不管。2.我国社会保险和最低生活保障制度实行属地管理,居民不能就业或生活在城市最低生活保障线以下,地方政府要支出最低生活补助。农民工不能够获得社会保险和保障,责任不由打工地政府承担。地方性的社会保障制度促使地方政府主要关注本地居民的就业和社会保障问题。一些地方政府不但不采取积极措施保护农民工的合法权益,而且为保障本地居民优先就业,限制农民工就业。另外,投资环境的考虑,也使政府执法机构没有执法的动力。(三)私力救济的艰难——农民无力自己维权1.劳动合同制度和诉讼时效的问题。农民工与用人单位签订的劳动合同一般期限较短,而且许多农民工无劳动合同,即使有也一般是一年一签的短期合同。在这种以短期、流动性为特征的劳动合同制度下,如果劳动者的合法权益被侵害,要维护权益就意味着得不到续签劳动合同的机会,要维护权益,就可能丢掉饭碗。这种担心解雇或者不能续签劳动合同的心理状态,使得他们实际上不可能采取行动维护自己的合法权益。那么能否在遭到侵权后,暂且忍耐,等到离开用人单位后再要求维护自己的权益呢?这实际上也是行不通的,因为劳动争议仲裁时效只有短短60日,且从侵权之日起算,权利稍纵即逝。这二者基本上剥夺了《劳动法》赋予农民工所有的权益。2.程序设置不合理,没有从经济效益上考虑纠纷解决机制。法律一定要关注违法的成本和效益问题,而这正是劳动立法的弱点。用人单位侵犯农民工权益获得的非法利益大而承担的风险和责任小,农民工通过法律手段维权的成本高,收益却小。拖欠工资、加班费、社会保险费,如果金额不大,劳动者采取法律手段维护自己的权益是得不偿失的。仲裁费、诉讼费和律师费,收入较低的农民工实际无力承担;漫长的仲裁和诉讼程序,“一裁两审”,保守估计要11个月,对于离乡背井的农民工来说是无法等待的。另外,执行难可能使费尽千辛万苦等来的判决或者裁决成为法律白条。在2003年底全社会为农民工追讨欠薪的活动中,安徽省律协组织了法律援助团专门为被欠薪的农民提供免费的法律援助,但从长远来看,依靠援助机制不能从根本上解决问题。三、解决农民失权状况的几点建议(一)修改《劳动法》,加强其刚性我国劳动法律、法规和规章立法中普遍存在的弊端是,对违反劳动法的行为多是以行政处罚来制止,对于权益被侵害者的利益没有给予足够的关注。例如,关于加班加点的限制方面,对于违法要求劳动者加班加点的用人单位,劳动行政部门对用人单位的处罚可以高达每小时100元。而对于加班的劳动者权益却明显关注不够,他们只能要求加班费,又由于60天仲裁时效的限制,无论加班多久,如果申请劳动争议仲裁,就只裁决给予60天加班费,这实际是鼓励侵权。建议加重用人单位的侵权责任,不能以行政处罚代替侵权责任。(二)完善劳动标准执法体制,强化劳动行政执法地方政府利益和劳动标准执法机制的矛盾客观上要求劳动标准执法脱离地方政府,设立直接隶属于中央政府的劳动行政执法部门。这也是一些发达国家的做法,日本在《劳动标准法》中规定,在主管劳动的省(相当我国的部)设置劳动标准主管局,在各都、道、府、县内设置劳动标准监督署。劳动标准局采取垂直领导体制,劳动标准局局长对地方劳动局长实行指挥监督,掌管关于劳动标准的法令的制定、修改和废除、劳动标准监督官的任免和培训、指挥所属官员。我们可以借鉴这一做法,设立专门的劳动标准执法组织,使劳动标准执法脱离地方利益。(三)完善劳动者自己维权的机制进一步稳定劳动关系,促进农民工权益维护和身份转变。建议规定,对于连续在一家用人单位工作5年以上的职工,用人单位如果继续雇佣,就形成无固定期限的劳动关系。这样一方面可以避免用人单位在用完了劳动者的黄金年龄后,将劳动者过早地推出劳动市场,造成社会不公正;另一方面,又可以在稳定劳动关系的基础上,推进工会建设,促进农民工解除“维权就要丢掉饭碗”的后顾之忧。在此基础上,劳动者可以获得稳定的社会保险,能促进其实现身份转变。从用人单位的角度来说,劳动者的利益和用人单位的利益紧密结合在一起,劳动关系稳定,可以促进劳动者为用人单位的利益积极工作。需要特别说明的是,这一设想和以往的固定工制度是不同的,如果劳动者不能胜任本职工作,用人单位可以根据《劳动法》的有关规定解除其劳动合同。修正仲裁时效。建议按照民事诉讼2年的时效作为劳动争议仲裁的时效,建立违反劳动标准立法的追溯时效制度。仲裁时效从劳动者与用人单位发生争议时起算,而不应从侵权之日起算。对于违反劳动标准的侵权,设立5年的追溯时效制度。鉴于仲裁费、律师费是制约农民工维权的重要因素,建议规定:劳动者提出劳动争议仲裁或者诉讼,因此产生的仲裁、诉讼和律师费以及其采取法律手段维护自己权益的其他必要费用,由败诉的用人单位支付,部分败诉,部分承担,以加大违法者支出的成本,维护弱者的权益,促进社会公正。对一裁两审的劳动争议纠纷解决机制作出改变,缩短农民工和其他劳动者的维权周期。建议规定,违反劳动标准引起的纠纷,即工资、工时、社会保险、劳动安全卫生等劳动标准方面的争议,一裁终局,只有在有明确证据证明裁决在认定事实和适用法律确有错误的情况下,才可以经过法院审查,撤销仲裁裁决,由法院再次审理。农民工失权原因及维权若干建议@安徽省法学会农民工维权研究课题组$安徽省法学会!安徽合肥230061农民工;;失权;;维权建议本文论述了农民工权利的法律依据和内容,考察了农民工得失权状况,分析了现实中农民工权利普遍受到侵害的原因,对解决农民工失权现状提出了建议。①http://news.xinhuanet.com/em ploym ent/2005-03/04/contcnt.2646799.htm. ②沈路涛、邹声文:《清欠,为了数千万农民工的权益——全国人大常委会、国务院关于解决拖欠农民工工资纪实》,载《人民日报》200年3月2日第5版。 ①陈桂兰:《城市农民工的权益保障和政府责任》,载《前沿》2004年第3期。 ②庞文:《武汉市农民工的基本状况及其权益保护调查》,载《社会》2003年第8期。 ③江立华:《农民工的权利缺失与维权机制》,载《城市管理》2004年第1期。 ④高泉、尚珂:《农民工社会保障权的实现》,载《中国发展》2004年第2期。 ⑤张智勇、陈秀华:《户籍制度、就业歧视和农民工权益保护》,http://w

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