首长负责制与民主集中制关系的学理探讨

作者:吴怀友;陈碧 刊名:社科纵横 上传者:贾林文

【摘要】从学理上思考和探讨首长负责制与民主集中制的关系,可以从首长负责制提出的背景,民主集中制领导制度的性质及党委集体领导制与首长负责制两种领导制度存有的弊端等方面出发,把首长负责制理解为国家机构的领导体制和工作机制,是对民主集中制根本领导制度的健全和完善。

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任何领导制度都有其特定的组织结构和表现形式,即体制;而制度运作和实现的方式、方法即是机制。制度与体制、机制,内在联系又相互区别。根本领导制度决定和制约着具体的领导制度即体制和机制等。历史上的民主集中制领导制度,是以党委为领导核心的、党和国家的根本领导制度。其领导体制和表现形式是党委制,其工作机制、运行方式是党委集体领导。首长负责制是针对党和国家原有领导体制、工作机制中出现的弊端而提出来的,因而也应看作一种领导体制。它是以部门首长为核心的、政府和企事业单位的领导制度。它有自己的工作机制和运行机制。也就是说,首长负责制与党委集体领导制一样,是一种具体的领导体制和工作机制,是党实现领导的一种形式,而不是根本的领导制度本身。为了进一步弄清这个问题,本文从学理上,即从首长负责制提出的背景、民主集中制领导制度的性质及党委集体领导制和首长负责制两种领导制度出现的弊端等方面加以论说。一、首长负责制是对民主集中制原有领导体制的改革和完善民主集中制是历史形成的、我们党和国家的根本领导制度。在党的民主革命时期,作为民主集中制领导制度表现形式的党委制,较好地实现了“集体领导”和“个人负责”的有机结合,适应了在战争形势风云变幻的条件下,决策迅速、快捷,指挥正确、有力的需要,不仅保证了党对军队的绝对领导,而且有效地提高了军队的战斗力,实现了党的政治领导与军事首长负责的有机结合。毛泽东指出:“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”上个世纪60、70年代,党委集体领导制逐渐形成为一种僵化的模式,出现了种种弊端。“集中制”往往成为集权制,党委包办一切,个人高度集权;“民主制”往往成为无人负责制,遇事议而不决、决而不行、相互推诿、责任无人负责。其要害是把民主与集中、权力与责任割裂开来,在实践中导致党政不分和官僚主义、权力过分集中、责任无人负责等种种弊端。邓小平在《目前形势和任务》中提出“改善党的领导制度”问题,思考“共产党实现领导应该通过什么手段?”是“东一件事情、西一件事情到处干预”的组织形式,还是用共产党员的模范作用等别的办法。此后,他专门发表了《党和国家领导制度改革》的长篇讲话,较为系统地提出了改革设想。一是针对党和国家领导机构中存在的官僚主义、党委包揽一切和家长制作风,提出实行党政分开,在国家行政机关和企事业单位实行首长负责制。党委要摆脱日常管理事务,集中力量做好思想政治工作和组织监督工作,保证党的政治路线的执行和各项工作任务的完成。从国务院到地方各级政府要真正建立从上到下的强有力工作系统。“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件”,各级党委不再“发指示、作决定”。二是思考处理党的领导和首长负责制的关系问题时,指出实行首长负责制的部门首长,除了要受到上级行政部门的领导之外,还要受到上级党组织的政治领导和同级党组织的监督;企业“分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制”,通过建立和完善职工代表大会或职工代表会议,“对本单位的重大问题进行讨论,作出决定,有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员,并且逐步实行选举适当范围的领导人”。由此可见,党政分开,显然指的是党政职能分开,不是也不可能是党和政府的根本领导制度、领导原则应该分开和不同。邓小平指出,各级领导机关管理的许多事情,“只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办”。这就明确了党政分开后,企事业单位民主集中制领导原则没有变。改革党和国家的领导制度,显然是为了改

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