政府利益视角下的行政审批制度异化研究

作者:康勇 刊名:创新 上传者:石大可

【摘要】《行政许可法》的颁布对我国的行政审批制度改革具有重大的影响,该法进一步完善了我国现行的行政审批制度。然而,我国的行政审批制度依然存在很大的缺陷,呈现出异化状态。应从政府利益的角度来解释行政审批制度异化的原因,分析行政审批领域的政府利益,通过转变政府利益观念、政府利益下放给市场、重视对相关政府利益的立法保护等方式解决行政审批制度异化问题。

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一、异化:行政审批制度的突出问题行政审批制度产生于高度中央集权的计划经济时期,当时,行政审批制度可以保证企业的正常经营,促进国民经济的恢复与发展,可以有效地维护社会秩序。行政审批制度符合我国当时的政治、经济状况,具有一定的积极意义。正如王克稳教授(2002)所说:“计划体制下国家设立审批主要基于以下目的:作为资源配置的一种手段,作为市场准入的一种手段,作为政府全面控制社会生活的一种重要手段。”[1]然而,在计划经济向市场经济转变的过程中,这种制度带来的弊端越来越显著。在市场对资源配置占基础性地位的背景下,行政审批制度的异化现象日益显现。对于行政审批制度异化的表现即行政审批制度的缺陷,学者们已对其进行了具体而又确切的阐述:行政审批机关太多、行政审批范围失控、行政审批的标准不明确、行政审批程序不完备、行政审批收费过滥、缺乏有效的监督机制等。[2]随着当代中国的市场经济的快速发展,政府机关的贪污腐败、滥用职权现象已经渗入资本运作之中,经济腐败现象越来越严重。这严重阻碍了企业之间的公平竞争,破坏了市场经济正常的发展,大大降低了行政效率,权力寻租现象逐渐滋生。权力寻租,即政府机关把权力商品化,谋取政府机关自身非法利益的行为,具体指国家公务员以手中握有的行政权力作为筹码,向企业或个人出租权力,索取高额回扣,获得暴利。[3]行政审批领域的权力寻租使本来应赋予公民的权利,变成公民需要通过履行某种特殊的“义务”才能换取其应该享有的行政法上的权利。从宪法的角度来说,行政法上的权利(如行政许可权)相对于宪法权利来说是一种有限的权利,这种权利的实现需要政府机关的赋予。虽然公民取得这种权利需要履行一些义务,如在规定的期间提交特定的资料、缴纳法律法规规定的费用等,但这些义务是实现行政法上的权利所必须的,是最低限度的义务。任何行政机关不应在此之外而设定一些强制性的、非法的义务。行政审批在权力寻租的捆绑下,使得公民必须履行某些特殊的“义务”(如缴纳法律法规规定外的费用,向行政审批的领导人送礼)才能获得行政法上的权利。行政审批委托代理的异化,导致公民无法通过正常渠道取得许可权,这使得受委托人与行政机关之间形成了“黑色产业”。公民行政法上的权利变成“附特定条件”的权利,这种被异化了的权利是权力寻租所带来的恶性结果。从行政审批目的异化这个角度来研究,亦可发现很多令人深思的问题,行政审批初始的目的,在当代中国社会主义市场经济的条件下已经异化为部分政府获取非法利益的一种手段,是权力异化的一种表征,这也是一些不符合《行政许可法》的行政审批权无法被清理的根本原因。《行政许可法》虽规定了行政许可的设定主体与实施主体,然而有些政府机关想方设法通过“换汤不换药”的方式来规避法律;有些政府部门将取消了的收费项目转移到下属事业单位进行收费,或者将审批权转移给指定的行业协会、中介组织,通过这些机构来强行收取费用;有些地方政府从维护自身利益出发,通过技术处理变相收费。[4]这种被异化了的行政审批制度不再以促进市场经济快速发展、维护社会秩序作为唯一目的,政府机关在实现此目的之时总是夹带一些不正当的目的。然而,这种目的的非法性经常被行政的正当性所掩盖。二、政府利益:行政审批制度异化的原因(一)政府利益的内涵解读政府利益既是一个价值概念,又是个法律概念。究竟什么样的利益是政府利益,既需要做一个价值判断,也需要做一个法律判断。政府利益包括合法的政府利益与非法的政府利益,应怎样区分,以及应分别给予它们怎样的对待都需要加以研究。政府的一切行为都会涉及自身的利益,对这种利益应做扩大性解释,不仅包括政府获得的金钱利益、权

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