典权对农村土地流转的制度价值探讨

作者:刘艳明 刊名:经济研究导刊 上传者:胡继梅

【摘要】从现有的农村宅基地的法律制度现状出发,介绍了以身份为基础的宅基地分配制度仅能解决农民的就地安居问题,而改革开放以来的思想和制度的相对解放使得农民的以地生财成为现实,这样势必造成了不规范的隐性交易的大量存在。既然中国农地流转中存在了这样的特点,那么究竟什么样的流转制度才能满足中国农地流转的需求呢?典权的引入似乎能够为我们提供一个解决问题的思考空间。论述了典权引入的现实性和可行性,并尝试着构建了引入典权后的农村土地流转制度的结构框架。

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一、与社会需求脱节的农村宅基地法律制度凸显土地流转之难1.现有的以身份为基础的宅基地分配制度仅能解决就地安居。农村土地对于广大农民来说具有财产价值和保障价值两方面的作用。农地的财产属性要求农村土地权利之物权性质得以彰显,其流转的通畅,并在此基础上所形成的资源优化配置,自然对整个商品经济的发展都会有影响。譬如,中国法律长期将农村宅基地使用权人严格限定在农民集体经济组织成员内。同时,现行法律禁止宅基地使用权的流转,权利人不得就其宅基地使用权单独以转让、出租、赠与或者设定抵押等方式进行处分。而且,在村集体经济组织成员身份发生转变后,原来的宅基地将被集体经济组织收回,并非永久享有宅基地使用权。2.改革开放使“以地生财”成为现实。中国农村的土地分配制度始于早期土地革命时期的“打土豪、分田地”的政策,是基于农村居民身份无偿取得的,延续至今。然而,从农村土地在改革开放以前的少有流转,至20世纪90年代出现宅基地多元划拨,尤其自20世纪90年代开始,经济发展持续稳定,城市化的进程也在逐步加快。在经济利益的驱动下,一方面,人们看到了土地可能带来的利益,因而对宅基地的需求持续增加;另一方面,农村宅基地的流转也由村庄内部逐渐扩大到村外以及与城里人之间,规模也由小变大,逐渐成为一种比较普遍的现象。虽然法律、政策对农村宅基地使用权的流转限制多有,但现实中宅基地的私下流转却一直非常活跃。二、中国农地制度的法律特点1.具有中国特色的农地所有权公有制。现在中国农村的土地属于集体所有或者国有,我们的市场经济要在这种土地性质制约下形成农地流转市场,而其他国家无论是私有化土地自然形成流转市场,还是国家征购或者占有土地再分给农民或者低价售给农民形成和建立的农地流转市场,都是土地私有化后再形成流转市场。2.具有中国文化特色的农村土地所有权权能之分离。在新中国,国家既要保证土地的集体和国有性质,又要调动农民的积极性,就在所有权与经营使用权之间设定了一个新的权能,即农村土地承包经营权。中国农村的土地流转并不是所有权的流转,而是承包经营权的流转。而且这种承包经营权的流转与世界其他国家相比是中国独创的。3.新中国的农地的特殊社会保障属性。在现代社会,业已基本摆脱了人身依附的土地关系,依然被认为是一种“类人身”性质的,亦即限于农民身份的社会关系。特别在中国,农民对土地的依赖程度更大。农地发挥了社会保障的作用,农地是农民的最后保障线,也是农民的生命线。要在农民社会保障建设滞后的情况下推进土地承包经营权流转及其市场,这又是中国农地流转市场建设的特殊性所在。4.在农地流转中诸如“以租代征”等的脱法现象严重。所谓“以租代征”,是指违反土地规划和计划管制,规避农地转用和征地审批,以出租(承租)、承包等方式,用农民集体土地搞工商企业项目,直接进行非农业建设的行为。据估算,每年中国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。而在新增建设用地中,违法占用农村集体农用地的宗数、面积以及耕地面积,几乎都在50%以上,情况比较严重,而“以租代征”是其主要的违法形式之一。三、中国农村土地流转的制度需求农村土地流转必须有良好的制度保障,才能规范有序地进行,并发挥其应有的作用。这种制度应具备以下特征:1.满足农村土地流转的要求。中国土地征用以外的农村土地流转,应遵循不得改变土地的所有权性质、不得改变土地的用途、不得损害农民的权益,这“三个不得”以体现“土地用途严格管制”为其基本原则。农村土地的流转制度应当符合农村土地流转的上述要求,既不能实行土地私有化或国有化,也不能将农用地擅自变更为建设用地、宅基地,更不能因土地流转使农民利

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