浙江林业现代化建设制度与组织保障研究

资源类型:pdf 资源大小:72.00KB 文档分类:经济 上传者:朱万晶

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【作者】 徐秀英  沈月琴  石道金 

【关键词】林业现代化 制度 组织 

【出版日期】2005-05-30

【摘要】建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系是浙江省林业现代化建设的主要内容,两大体系的建立需要一系列的制度和组织作保障。文章在论述影响林业现代化建设的主要制度与组织的基础上,分析了阻碍浙江林业现代化建设的制度和组织,提出了如何加强制度与组织建设以推动林业现代化建设目标的实现。

【刊名】绿色中国

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林业现代化是我国林业发展的总体目标,同时林业现代化本身也是一个渐进的过程,通常要经历几个不同的阶段。浙江省是我国林业现代化建设走在比较前面的省份,《中共浙江省委浙江省人民政府关于全面推进林业现代化建设意见》中明确了到2010年和到2020年浙江省林业现代化建设的主要目标:“到2010年,建成重点生态公益林200万hm2,全省森林覆盖率达到62%,活立木蓄积量达到1.65亿m3,……林业行业产值达到1200亿元;到2020年,建成生态公益林333.4万hm2,森林覆盖率稳定在62%以上,活立木蓄积量达到1.8亿m3……,建成比较完备的森林生态体系;林业产业体系比较发达,林业行业产值达到2000亿元。”从这些目标中可看出,林业现代化建设的关键是建成比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系犤1犦。林业现代化建设中的制度与组织诺斯指出:“制度是一个社会的游戏规则,或更正式地说是人为设计的形成人们之间相互交易的约束。”犤2犦产权制度是经济制度中最核心的制度,产权可以理解为人与稀缺资源的一组权利关系,主要是帮助人们在交易时形成一种预期。有效的产权安排能使人们在进行经济活动或交易时,形成稳定的预期,从而规范人们的经济行为,降低交易成本,减少交易摩擦,实现资源的合理配置和有效利用。因此,要广泛吸收社会各经济主体参与培育和保护森林资源,必须要建立使参与主体培育的森林资源的成果得到有效保护的产权制度。在目前实施分类经营的情况下,生态效益补偿制度是有效保障生态公益林经营者权益的必不可少的制度。同时,比较发达的林业产业体系的建设需要依赖大力发展林业产业化来完成。林业产业化经营中,由于浙江集体林产权安排的特点是以家庭小林业现代化林业专业合作经济组织林业生态体系林业产业体系林业产权制度生态效益补偿制度林业保险和林业金融制度规模经营为主,林业专业合作经济组织在林业产业化经营中将发挥重要的作用。另外,林业产权制度的改革,需要林业保险和林业金融制度的配合,森林资源的培育和林业产业化的发展更需要林业保险和林业金融制度的支持。因此,林业现代化建设中的林业资源、环境、产业协调发展,比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系目标的实现需要包括林业产权制度、生态效益补偿制度、林业保险和金融制度以及林业专业合作经济组织作保障(见图1)。浙江省林业现代化建设制度与组织现状1.林业产权制度的缺陷,降低了经营者经营和保护森林资源的积极性从浙江省的情况来看,阻碍林业现代化建设的主要是林权制度,即林地产权和林木产权,特别是林地产权。浙江省大多数是集体林地,集体林地占95%以上,集体林地的产权问题主要有:(1)集体林地所有权主体虚置,集体所有权有名无实。林业“三定”时,南方集体林区把林地划分为“责任山、统管山和自留山”,多数责任山不缴承包款,林地集体所有没有地租的经济实现成为虚置,农户把责任山当作“私有山”,产生自己无力开发,宁愿闲置不用,也不愿让别人开发的现象。(2)林地产权的各项权能边界不清晰。林地产权中最重要的是林地所有权和使用权。在落实林业生产责任制时,农户得到的是林地使用权,林地使用权与所有权发生分离,但由于有些地方当时没有签定合同,对所有权与使用权之间边界没有明确的规定,从而导致了各主体对自己的责权利边界的模糊。所有权的不明确使所有者或不能很好地行使对土地经营的监督和管理,或随意干预和侵占经营者的利益。使用权不明确,使农户生产缺少一种合理预期,缺少一种激励功能,使森林经营者对未来缺乏稳定的预期,难以形成长期投资,注重短期利益。(3)缺乏规范的林地流转制度。林地使用权的流转,虽然1998年修改后的《森林法》增加了第十五条,明确了林地使用权可以依法转让。但转让的具体办法尚未出台。如在流转形式、条件、原则、流转程序等方面没有进行严格的规范。各地流转的政策是地方党委、政府甚至是集体经济组织制定的,人们对这种低层次的政策的权威性存在疑虑。并且,极大部分地方林地流转处于无章可循的状态,其结果导致了流转行为不规范、随意性大,图文资料不全,合同文本不一致,林地价格基本上由村两委采用目估毛测法进行简单的估算,价格偏低,且相似经营条件和立地等级的地块价格高低相差悬殊等现象犤3犦。这种情况大大降低了林地流转的实际运行效果,埋下了日后哄抢的隐患,也影响了人们参与流转的积极性,影响了林地资源的开发利用。2.森林生态效益补偿制度的不健全,不利于生态公益林建设《森林法》第八条第六款明确:“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定”。广东省于1998年10月通过了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》,使得森林生态效益补偿制度地方法规化。但至今全国性的森林生态效益补偿制度尚未出台,浙江省也没有制定地方性的补偿办法。由于补偿制度尚未出台,森林生态效益的补偿中存在着诸多问题,主要有:(1)补偿标准过低,难以起到补偿作用。浙江省2001年共区划界定生态公益林面积307.27万hm2,其中国家级公益林177.14万hm2,省级公益林111.93万hm2,县(市)级18.20万hm2。国家级公益林每年补助105元/hm2(其中国家补助75元/hm2,浙江省配套30元/hm2),省级公益林由省财政每年补助30元/hm2,县(市)级公益林由各级政府自行解决,补偿费更低犤4犦。这么低的补偿费起不到真正的补偿作用,使高度依赖于森林经营的林农的经济收入大大降低。(2)森林生态效益补偿资金的使用和管理缺乏必要的监督。《森林法》虽然规定,森林生态效益补偿资金实行专款专用,不得挪作他用,但在实际执行过程中,各地对资金如何有效运用于公益林建设体系,如何提高资金的使用效率考虑很少。更严重的是国家公益林补偿资金发放过程中,各级政府往往以管理费等名义层层截留,补偿资金不能真正到达公益林经营者的手中。若补偿金长期不能足额及时到位,将失信于民,使农户建设公益林的积极性和主动性遭受极大挫伤。3.林业专业合作经济组织发展尚处于处始阶段,阻碍了林业产业化进程近年来,浙江林业专业合作经济组织发展非常迅速,但就总体而言,发展仍处于初始阶段。据浙江省林业产业协会2003年对全省89家林业专业合作经济组织的调查,浙江林业专业合作经济组织包括林业专业合作社和林业专业协会两种类型,并呈现以下一些特点:一是创办时间短。从1997年开始创建,主要集中在2002~2003年,其中2002年创建60家,占总数的67.4%,2003年创建21家,占总数的23.6%;二是从产品分布来看,涵盖了花卉盆景、茶叶、水果、干果、竹笋、竹木加工制品等,主要集中在水果方面;三是从组建方式看,包括会员制、股份制、股份制+会员制。浙江林业专业合作经济组织的发展在呈现上述特点的同时,尚存在着许多问题,主要表现在:(1)法律地位不明确。林业专业合作经济组织究竟是属于企业法人还是社团法人缺乏明确的法律界定,这影响到合作组织的登记,出现工商部门、民政部门均有登记的现象。同时,对合作组织法人应有的权利、义务仍未明朗,应该享受的扶持政策不明确。(2)政府过度介入。从林业专业合作经济组织的组织创建来看,大部分是政府部门领办型的,政府自身的定位存在一定的偏差,许多合作组织的领导由政府官员担任,扭曲了专业合作经济组织的“民办、民管、民受益”的原则。(3)现有林业专业合作经济组织规模较小,服务功能单一。2003年,89家林业专业合作经济组织平均每个合作组织入社社员仅为180个,入社社员数量少。同时林业专业合作经济组织运行存在资金困难,这与林业专业合作经济组织的资金融通渠道不畅,难以从银行得到贷款。在服务功能方面,主要以提供低层次的技术、信息服务为主,而提供高层次的加工、销售服务的较少。(4)组织不规范,利益分享机制不健全。许多林业专业合作组织内部组织机构不健全,无理事会、监事会等,即使有了也形同虚设。在利益分配方面,尚未建立起“风险共担、利益共享”的机制。由于上述问题的存在,浙江林业专业合作经济组织在带动农户走市场,增加林产品的附加值,推动林业产业化进程等方面的功能有待于进一步加强。4.林业保险和林业金融制度的不完善,限制了森林资源开发和林业产业的发展市场经济条件下,林业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业,两种风险交织在一起,农民很难获得社会平均利润,有时甚至连成本也难以收回。在国外林业保险已有七八十年历史,瑞典、丹麦、美国、日本已有一整套比较完善的林业保险制度。我国从1982年开始研究,1984年试点开始,直至1994年在广西、吉林、广东、辽宁、陕西等十多个省先后开办了森林保险。浙江省在林业保险方面发展一直较为缓慢。同时,林业金融制度不完善,林业信贷受阻。森林资源的培育和林业产业化的发展需要大量的资金投入。根据《担保法》规定,林木资产可做贷款抵押物。但由于林木分布野外山区,管理难度大,风险高,变现难,金融部门对林木资产成长性认识不足,基于资金的安全性,普遍不接受林木资产做抵押。湖南省林业部门为了解决这一难题,会同湖南省农业银行制定了《湖南省森林资源资产抵押贷款管理办法(试行)》,规定可作贷款的森林资源资产不仅包括用材林、经济林等林木资产,还包括森林景观资产和林地资源资产的使用权、经营权。但就浙江省而言,这方面的工作开展比较滞后。造成森林资源开发利用过程中的资金短缺现象,制约了林业现代化的进程。资金短缺对林业现代化的制约作用主要有:一是林地的流转和经营由于资金缺乏,使森林资源的交易仅限于那些有大额资金的个人或企业,而使大部分农户由于资金缺乏而得不到林地。并且,在经营过程中由于资金紧缺,使森林资源的开发利用中途受挫,使森林可持续经营难以维持。二是林业产业的发展由于资金的短缺,产业发展的规模、档次、水平等会受到严重影响。浙江省林业现代化建设制度与组织保障1.改革林地产权制度改革的目标是建立效率与公平相结合的林地产权制度。在公平方面,主要是指林地产权的安排必须考虑到浙江省林区大多位于山区,经济发展水平相对较低,林地仍然承担着主要的社会保障功能的状况。具体要求稳定林业生产责任制,农户具有参与林地流转的平等的机会。对在林业“三定”时划定的责任山,不能因人口的变动随时调整,也不能由集体强行收回或政府强行要求农户把责任山转让出去,应确保农户经营林地的稳定性。农户参与集体林地流转应具有平等的机会,流转要提倡适度规模,防止少数人拥有大量土地的现象产生。在效率方面,必须实现产权的充分界定和产权的可转让性。具体内容有:(1)明确界定林地所有者和使用者之间的责、权、利关系。所有者有收取地租的收益权,有对林地进行发包、出租、拍卖等的权利,有对限期不开发利用无偿收回的权利,有对林地破坏、撂荒、林地转向非林地进行制止的义务。使用者在使用期内拥有对林地的占有使用、较完整的收益权和部分处分权。使用期建议可达50年以上,收益权是指林地使用权主体上交集体地租、国家税收后收益归己的权利,处分权包括在使用期限内依法从事有偿转让、入股、抵押、赠予、继承等的权利。有按期进行开发,不得任意撂荒和改变用途的义务。通过产权的充分界定使使用者有较稳定的预期,促进使用者进行长期投资。(2)建立规范的林地流转制度。在国家尚未出台《林地流转管理条例》之前,应尽快制定《浙江省林地流转管理办法》,主要包括对流转的形式、原则、操作程序、流转合同的格式和内容、转让金的使用和管理、罚则等内容进行规定。流转制度的建立能够降低交易费用,减少交易摩擦,充分发挥市场在资源配置中的作用,通过公开招标,公平竞争的方式,使林地资源与资金、技术、信息和管理经验方面的优势结合,最终提高林地资源的利用效率。2.建立和完善森林生态效益补偿制度生态公益林属于典型的公共物品或准公共物品,公益林生产的主“产品”是缺少价值有形载体的生态效益,经营者对使用者自由使用生态效益没有控制能力和手段,难以阻止使用者免费自由享用生态效益,生态效益的权利归属一般不能通过市场的直接交换加以实现。因此,要实现生态效益的权利归属一般必须借助市场力量之外的力量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