地方政府担保“承诺函”的法律效力分析——基于预算法的视角

作者:孙浩天 刊名:湖北工程学院学报 上传者:朱祖福

【摘要】地方政府出具“承诺函”的情形多样;在不同语境下有不同的含义;政府对外担保会增加财政或有债务;影响财政体制的安全稳定;在严控地方政府债务;禁止违规对外担保的政策背景下;地方政府担保引发诸多争议;传统民商法的规制进路无法合理解释“承诺函”的法律效力;政府对外担保的实质是潜在的违规财政支出;对其开展研究应当回归预算法视角;应当在确认此类担保不具有法律保证之效力的共识下;遵照实际情况区别解释;未来应当进一步强化预算约束;推动全面预算公开;重申中央财政“不兜底”的基本态度;

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一、问题的提出 我国政府民生投入逐年增加,基础设施以及各种公共福利事业体系建设提速,政府资金需求日趋庞大,而财政收入面临较大下行压力,地方政府财政问题日益突出。为实现特定公共支出目标,地方政府往往进行多种形式的资金融通。丰富的融资渠道一定程度上改善了政府财政状况,但也引发诸多潜在的风险隐患,亟待有效监管使其走向市场化、规范化。地方政府资金融通渠道一般包括:政府债券、地方融资平台、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购服务体系等。[1]然而,多元的融资手段并未解决根本问题,地方政府的财政收入有限而支付负担日渐加重。这就导致融入资金后的偿还义务履行无法保证。金融机构和其他投资者出于风险控制的需要,自然希望引入政府担保。部分地方政府假借向其所辖投融资平台公司或其他企业提供担保,追求变相融资,完成公共设施建设的目的。此外,少数地方政府,出于满足经济发展的“政绩”要求,向银行及非银行金融机构出具担保,为辖区内企业争得更大的信贷额度支持。上述政府的各种担保行为,最终化作一张张“担保函”“承诺函”。早期的一些监管文件对此保持默许态度。 2014年后中央层面的政策不断收紧。新《预算法》修订,第35条实质上封禁了地方政府的违规融资行为,要求其不得违规提供担保。国务院、财政部陆续颁布系列文件,严格把控地方政府债务规模。【注文1】立法与政策动向巨变,各地政府或撤回担保函,或直接声明文件作废,以规避政府担保带来的法律上和政治上的风险。2014年12月,“14天宁债”和“14乌国投债”事件【注文2】;2016年10月10日-11日,贵州安顺、遵义等地的融资租赁、信托,政府承诺函撤回事件【注文3】;2017年8月23日,湖南省宁乡县融资担保函作废等事件的发生也就不足为奇。【注文4】政府的系列作为需要法律上的解释。政府的所谓“承诺函”是否发生法律上担保之效力?地方政府扮演何种角色?负有偿还责任的保证人,还是第三方监管者?政策收紧后,存量承诺函能否平稳退出?未来地方政府融资如何征信?这一系列亟待解决的问题直接影响着我国的政府信用、政府形象,更决定着预算法治的理想能否实现。 二、现有文献评析与争议类型化 1.现有文献评析。 地方政府融资承诺函的相关争议学界已有研究。民商法学者认为应当从法律行为的效力出发进行分析。具有代表性的如高圣平教授提出,承诺函性质上与《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)第8条的规定相悖,出具承诺函属无效的法律行为,自始不发生法律效力,撤销与否对当时各方的权利义务没有实质影响,自然也不存在政府违约的现象。[2] 对于政府担保的后果,有学者指出,地方政府对外担保增加其或有负债,加重地方政府承担的潜在财政风险。长久累积的或有负债一旦转化为地方财政的正式负债,必然极大威胁地方财政的安全和可持续性。[3]《预算法》的完善,体现出中央政府督促地方融资平台转型的决心,其目的在于通过平台的“去财政信用化”,而逐渐消除财政隐性负债。[4]地方政府债券中的政府隐性担保,并没有产生理想的降低成本效用。[5]从保护政府融资活动中的投资者的角度,有学者提出要正确对待政府承诺,审慎尽职调查,完善内部风控机制,不可盲目“迷信”政府信用。投资者和金融机构必须正确认识市场环境,做好风险防范。[6]也有学者认为,地方政府以财政收入等进行对外担保,有其合理之处,可以酌情承认其法律效力。[7] 对上述文献,大致可以分为两个角度,即民商法视角和财政法视角。民商法视角,从传统的法律行为视角入手,对于处理实践中的争议具有一定的指导作用,也有助于平息有关政府任性违约的舆论争议。但遗憾的是,无法进

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