关于行政行为概念的再讨论

作者:梁慧玲; 刊名:法制博览 上传者:阮建兵

【摘要】如今我国的行政行为概念的划分,无论是在学界讨论还是在司法实践中,均处于比较混乱的状态。随着2014年《行政诉讼法》的修订,作为司法实践中行政诉讼的受案范围标准,对于"行政行为"概念的界定变得尤为重要。本文主要从行政行为的学说入手,以《行政法与行政法学》的第五版与第六版教材中对于"行政行为"的定义不同为视角,对行政行为的概念的不同学说进行梳理和讨论,并分析对行政行为的价值。

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关于行政行为概念之争在学术界中的讨论十分激烈,以姜明安教授主编的《行政法与行政法学》教材为例。姜明安教授在主编1990年版和1997年版的《行政法与行政法》时主张的是合法行为说,在2011年的第五版中采用的是行政权说。但是,在2015年的第六版中采用的是全部公法行为说。一、当前学界的主要观点及其局限本文是自1983年出版的《行政法学概要》使用“行政行为”以来,对于行政行为概念的不同学说进行梳理,主要是从行为主体、行政权力、行为效果这三个要素出发进行分类。(一)行为主体说该学说主要是以行为主体作为划分标准,行政主体分为公法主体和私法主体。凡是行政机关的行为,均属于行政行为,包括事实行为、准行政行为和私法行为。目前也很少有人坚持该学说,因为该学说的弊端在于以过于静态的主体作为划分标准,不符合现代法治的基本原则,将行政主体的一切行为包括行政主体的私法行为都纳入其中,与行政法的公法性质明显不符。(二)行政权说该学说的划分标准是行政权的运用,行政行为是指运用行政权的行为,包括行政法律行为、行政事实行为和准法律行为。根据行使权力的主体不同,这个学说分为广义说与狭义说。多数学者支持狭义说,是指行使行政权的主体仅仅是行政机关;而主张广义说的少数学者认为,行使行政权的主体不仅仅有行政机关,还应当包括国家机关或者组织。笔者认为,该学说虽然是上述行政主体说的发展,比起前者更加具有合理性,可以明确排除行政主体的私法行为,但是,该学说不能很好地解释公共利益保护行为,对于行政事实行为概念的外延也进行了扩大。因为行政事实行为只有在实际侵害了行政相对人的合法权益时才有可能成为行政行为,所以,行政主体在没有实际侵害行政相对人的合法权益的情况下作出的事实行为也算是行政行为。(三)公法行为说该学说是以法律效果不同为划分标准,行政行为是具有公法意义上的行为,排除了私法行为和事实行为。但是,对于公法意义的理解不同,又分成四种观点:1、全部公法行为说只要是为了实现行政公共利益所做的行为,均为行政行为,不论是否为行政机关行使权力的行为。应松年教授认为,“行政行为是指国家行政机关依法实施行政管理,直接或间接产生法律效果的行为。”(1)即行政行为由主体要素、职权要素和法律要素三个要素构成。如今,该学说仍占学术界中的主流地位,是我国行政法学界的通说。2、立法行为除外说指的是除行政立法行为以外的全部有行政法意义的行为。行政行为包括制定规范性文件的行为和具体行政行为。(2)笔者认为,该学说仅仅是对于行政立法行为作出了排除,其核心是具体行政行为与行政立法行为的对立。对于规范性文件,我国法院在审查具体案件中,可以附带审查,所以,把制定规范性文件的行为纳入行政行为的概念范围。然而,制定规范性文件行为实质上也是立法行为的一种,明显有自相矛盾的趋向,目前很少人持有该观点。3、具体行为说是指行政主体依法行使国家行政权,针对具体事项或事实,对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。杨建顺教授认为,虽然该“行政行为”概念与实定法中的“具体行政行为”概念基本重合,但是,该学说的“行政行为”更多地偏向于行政权的行使,实质上还是行政管理行为,其所对应的概念不是“抽象行政行为”,而是行政立法行为。(3)因此,该说认为行政主体对不特定人或事所做的抽象行为并不属于行政行为。这是当今德日和我国台湾地区行政法学上的通说,只是将具体行政行为称之为“行政处分”。但是,具体行为说也有自身的局限:把行政行为仅仅限定在具体行政行为之中,而将抽象行政行为、行政合同、行政事实行为、准行政行为排除在外,明显不符我国国情。4、合法行为说这

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