现行统计体制评析及改革建议

资源类型:pdf 资源大小:651.00KB 文档分类:经济 上传者:宫芳

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【作者】 政府统计数据质量研究课题组 

【出版日期】1998-07-15

【刊名】浙江统计

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一、现行统计体制评析我国现行的“统一领导,分级负责”的统计管理体制,是在计划经济体制下依据行政管理体制建立起来的,在长期的实践过程中,发挥了积极作用,但暴露出来的弊端也十分明显。从影响统计数据质量的角度看,现行统计体制需要解决的主要问题是行政干预统计、统计监督困难和统计协调乏力的问题。1.行政干预统计6bJ,1题。行政干预统计是影响统计数字质量的重要因素。从当前看,行政干预统计主要有两种情况:一是政治上“以数骗绩”。即以行政干预统计数字来骗取政绩。自从党的工作重心转到经济建设上来以后,各级领导部门广泛运用统计手段管理经济,许多经济指标作为考核工作实绩的重要依据,统计数字也越来越引起各级领导的重视。这本来是好事,但确有一些领导干部,不是在努力发展经济上下功夫,而是在统计数字上作文章,以骗取政绩,特别是一些目标管理考核指标受行政干预的可能性更大。二是经济上“以数谋利”。即以行政干预统计数字来谋取单位经济利益。在大力发展市场经济的今天,经济成份多样化,经济利益多元化的趋势更加明显,使全局利益和局部利益之间的矛盾也日益尖锐化和明朗化。干是,一些单位和领导人站在“小集团”经济利益上,弄虚作假,干预统计数字。由于统计工作属于行政工作的一部分,统计干部和统计人员由所在地区或单位“行政长官”领导,当行政干预统计时,一些统计机构或统计人员往往无力抵制,被迫执行,破坏统计工作的独立性和科学性,严重影响统计数字的准确性和客观性。2统计监督困难的问题。目前,我国实行“分级负责、统一领导”的统计管理体制。地方各级统计局受同级人民政府和上级统计局的双重领导,在统计业务上以上级统计局的领导为主,在统计行政上以当地政府领导为主。这种以“双重领导”为其特征的统计体制使干各级统计部门在满足全国的统一要求的同时,可以更好地满足当地的一些特殊要求,增强统计服务的针对性、灵活性。但给开展统计监督,搞准统计数据质量却带来了很大的制约,是十分不利的。现代科学管理原理告诉我们:国家管理系统包括决策、执行、监督、咨询、信息五大系统,并且特别强调监督系统必须与决策、执行系统分离,具有独立性。如果监督机构隶属于决策或执行系统,其监督肯定是无力的,甚至是无效的。统计工作的实践也恰恰证明了这一点。在实际工作中,我们经常可以看到这种情况:如果监督的对象是下级机关,统计监督的职能可以较好地发挥;如果监督的对象是上级机关或同级机关,统计监督就很难开展。有些地方统计部门如坚持统计监督,不仅统计干部的升降荣辱受到影响,而且地方统计工作亦难以正常开展。在这种情况下,统计监督就很难保证它的客观性和独立性,统计机构和统计人员也很难不受外界干预,超脱地行使统计监督的职权,以保证统计数据的真实性。3.统计协调乏力的问题。在现行的统计体制下,政府统计部门很难对部门统计进行协调,统计指标不统一,统计报表多、乱和数出多门的问题一直得不到很好的解决。部门统计数据质量是政府统计数据质量的重要基础,尤其是建立新国民经济核算体系以后,统计指标和内容已更多地包含了财务会计指标,部门会计统计质量直接关系到政府统计数据质量。特别是近几年来,由于财务会计报表数据失实的情况日趋严重,以及会统协调不够,已经影响到国内生产总值、主要行业增加值、工业经济效益考核等重要统计数字的准确性。二、可供选择的统计体制模式我国的现行统计体制需要改革,这是统计界的一个共识。但在朝什么方向改革的问题上,出现了三种不同的观点,形成了三种可供选择的统计体制模式:一种观.或认为,我国应实行高度集中的统计体制。加强中央统计机构,成立国家统计委员会或统计信息部。将政府统计与部门统计两套表合为一套表,由政府统计系统承担部门统计任务,并反馈信息,将各级地方政府统计机构改为中央统计机构的分支机构,实行“一垂三统”。其理由是:要搞活微观经济,就要加强宏观经济的调节和控制,统计体制就必须集中。政府统计系统由于地位超航,能够从综合的角度,避免专业偏见,进行统计信息的收集,从而保证统计信息的客观性。另一种观;点则认为,我国应建立分散型的统计体制。主张政府统计系统、部门统计系统、地方统计系统并存,并相对独立,可以自己调查,也可以委托调查,分别满足各自对统计信息的需要,但必须做好统计协调工作。其理由是:随着经济、政治体制改革的进行,国家主要是进行宏观间接管理,扩大部门、地方和企业的权力,实行分散型统计体制,有利于调动各方面的积极性。第三种观点认为,我国仍需实行统一领导,分级负责的统计体制。但必须理顺条块关系,实行条块合理分工。对业务部门进行业务管理所需的统计信息由业务部门负责收集,谁主管谁汇总;涉及国民经济各部门的基本统计纳入政府统计范围。其理由是:实行统一领导是我国社会主义制度统计工作特点决定的。但我国幅员辽阔,各地政治、经济发展不平衡,形成了多层次决策,因此需要实行分级负责。地方统计既要为中央服务,又要为地方服务,只有把统一领导和分级负责结合起来,才能充分发挥统计的作用。三、统计体制改革的建议统计体制不管采用集中型、分散型,还是“统一领导,分级负责”的统计体制,从世界上不同国家统计体制内在的共同特征和本质要求来看,我们建议:我国统计体制的改革应确立两个主攻方向:一是建立国家一级的统计协调机构,以确保全国统计工作的统一性和科学性;二是实现统计干部的垂直领导,以确保统计工作的超脱性和客观性。l、建立国家一级的全国统计协调机构。国家统计体制发展的实践表明:国家统计委员会这一类组织一般拥有国家行政权力的最高保证,有能代表各部门的最有才能的专门人才参加,它们比一般政府统计机构具有更大的民意性、代表性、协调性、科学性、公开性,能在更高的层次上加强统计工作的决策、咨询、协调、监督职能,因而可以更有效地起到统帅全国统计事业的作用。印度是一个统计历史悠久的国家,早在1862年就建立了国家统计委员会,用来协调全国的统计工作。前苏联是从1957年开始采取这种集中化的统计体制的,统计系统从上到下实行垂直管理和领导,中央统计局统一负责全国的统计工作。1987年7月,前苏联通过了《关于根本改进国家统计工作的措施》的决议,决定改组国家统计机构,将已建立了40多年的直属前苏联部长会议的苏联中央统计局,改组为苏联联盟——共和国国家统计委员会,作为国家核算——统计工作的中心。有的国家虽然没有成立国家统计委员会,但也有类似的组织。如法国除了有专门的国家统计机构外,还成立了一个全国性的统计理事会,对各部门的统计调查进行总体协调和统一。该会由一百多名部门负责人、专家学者以及工会工作者和企业代表所组成,并由经济财政部部长、国家统计和经济研究所所长分别担任正副主席。由于全国统计理事会的成员有着广泛的代表性,经过它研究提出的各项调查统计工作,有利于满足各方面的需要,不仅满足政府各部门的需要,而且满足企业、科研机构、学校和工会的需要,同时,还有利于统计工作的普及化,使各项调查得到各方面的支持和合作。在一些所谓的分散型统计体制国家中,一般也都设有统计行政管理和协调机构,以保证用统一的方法制度来进行各方面的统计,比如日本』总务厅统计局只负责与国情有关的基本统计调查,如人口普查、住宅调查、家计调查、物价调查等,其余许多调查任务都分散在政府各有关部门进行。但是,日本在统计工作的统一协调方面仍然是相当集中的。如』总务厅统计局就负责统计标准分类和方案的制定,并负责全国统计工作的行政管理和综合协调,中央各省、厅和地方统计调查,都要经过总务厅统计局基准部审查调整,以总务厅长官的名义批准或认可,才能付诸实施。各国不同统计体制朝着不断强化全国统一协调机构的方向发展,不是一种偶然的巧合,而是统计工作统一性、科学性的内在要求,也是统计体制发展中的规律性的反映。就我国而言,当务之急是建立国家一级的统计协调机构,但并非层层都要建立统计协调机构。其理由:一是从国际比较看,建立国家一级的统计协调机构有利于强化统计体制的集中化,但这类组织大都建在国家一级,并没有层层建立地方各级的统计协调机构;二是从统计体制改革的效应来看,建立国家一级的统计协调机构,可以在全国范围内强化集中统一,从而产生大面积的改革效应;三是从目前我国统计工作的突出问题来看,强化全国统计协调是当务之急。现行统计体制最大的薄弱环节和弊病在于全国统计工作没有坚强的组织,很难适应统帅全国统计工作和国民经济核算工作的需要。因此,提高国家统计领导机构在国家管理系统中的地位和作用,增强其对国家统计和国民经济核算的领导、管理、协调能力,充分发挥国家统计监督和统计咨询职能具有重大意义,这是统计体制改革的关键问题。2、确保统计体制的超脱性,实行统计干部的垂直领导。使统计机构处于一种较为超脱的地位,是各国统计体制发展中一个内在的共同特征。目前世界上许多国家都强调用体制和法律来保障统计业务的相对独立性,避免统计和经济研究的科学性受到损害;强调国家统计的“中立性”,强调统计只对客观事实负责,只对数字和法律负责;不受党派斗争的干扰。如挪威中央统计局虽然是挪威政府的一个部门,但局长是文官系列,不受政府内阁更替的影响。挪威中央统计局成立于1876年到1983年已有107年的历史。在这107年中,中央统计局长只6次易人,平均任期达18年,其中第一任和第五任局长任期都超过30年。这从一个侧面反映了挪威统计机构的超脱性。法国官方统计机构连名称也较为超脱,叫“国家统计和经济研究所”,研究所不同于一般的政权机构不受政府变动和现行政策的影响,力求客观地反映情况和意见。尽管法国十八个行政区都设立地方统计和经济研究所,但性质相当于一个派出机构,工作任务由该所布置。调查方法全国统一,主要领导人由该所任命,经费由中央财政拨给。该所还派统计专家到各部门统计机构中担任领导职务,从组织上保证各部门统计负责人的超脱。建立超脱的统计体制,其核心是实现统计干部的垂直领导。从~些国家统计体制运行的轨迹看,统计要超脱,关键是各级统计机构与同级政府相对分离,统计干部同地方没有直接的政治经济利益关系。前苏联实行垂直型的统计体制,从中央到地方以至各部门统计工作一竿子插到底,统计人财物实行统一管理,统计局长由上级统计局任免,统计部门与地方政府只是一个要求服务和提供服务的关系。匈牙利也采取直接派驻统计干部到各区办事处工作的做法。美国、加拿大以及其他资本主义国家的统计体制也强化垂直领导,为中央决策服务的地方统计工作,都是由中央统计机构直接派驻各地的办事处承担,如美国有中央普查局、劳工部统计局、农业部统计局三大家,但三大家均在全国设有办事处,办事处与当地政府在行政上、业务上关系不大,是高度垂直型的。改革我国的统计干部管理体制,从双重领导型转变到垂直领导型。目前,我国实行统一领导,分级管理的统计体制,其核心是“双重领导”:地方各级统计局在行政上以同级人民政府领导为主,在统计业务上以上级统计机构领导为主。事实上,行政工作与业务工作是需要相互协调的。在我国,行政是业务的保证,业务是行政的体现。所以,当行政工作与业务工作发生矛盾时,往往是行政处于决定性地位。这就是说,“双重领导”实质上是地方政府领导。同时由于各级统计局长的任免事实上掌握在各级政府的手中,这样统计干部和地方政府是一种领导和被领导的关系,被领导者利用统计手段检查、监督领导往往是行不通的。这正是目前统计监督难、统计领导干部调动频繁的体制原因。其实,保持统计机构和统计干部的独立性、垂直性和超脱性是我国统计工作历史经验的基本』总结。早在1962年4月,党中央和国务院在总结了我国统计工作成功与失败的经验,特别是针对统计工作受到行政领导和地方党委干预的问题,作出了《关于加强统计工作的决定)},提出了“一垂三统”的统计体制,而“一垂三统”的实质就是为了从组织体制上保障统计的独立性、超脱性。刘少奇同志当时在中央政治局会议上指示:统计工作必须实行垂直领导,直到基层单位,至少一级管一级,统计数字难不准应由统计部门负责,党委不要去干涉,不要去修改统计部门的数字。要保障忠于职守的地方统计局长的职权不受侵犯。我国著名统计学家李成瑞也主张统计超脱,1988年他在河北统计体制改革研讨会上指出,要用机构改革的办法来解决吃谁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