央地利益关系视域下的公共政策选择性执行问题分析

作者:廉杨 刊名:改革与开放 上传者:曹远征

【摘要】本文以中央政府与地方政府之间利益关系为背景分析了央地之间的利益差别以及由此造成的公共政策选择性执行的原因,提出了相应的制度创新举措,谋求更好地规范中央与地方政府行为,协调中央与地方利益关系,以实现公共政策的有效执行。

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公共政策选择性执行是指在公共政策执行过程中,政策执行主体根据自身的利益和价值观的需要以及对政策的理解,对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解,导致政策无法真正得到贯彻落实,甚至收到与初衷相悖的绩效。由于公共政策是一个整体,其内部的各项规定是相互联系,相互配合的,是各部分共同发生作用的系统。如果只是部分得到落实贯彻,其余部分则被放弃,必然导致公共政策内容残缺,影响政策执行效果。所谓中央与地方政府关系就是中央政府与地方政府所拥有的国家权力在国家机构体系内的纵向配置关系,其实质是中央政府与地方政府所固有的以及在权力行使过程中所形成的既定利益的分配关系。公共政策的执行离不开中央与地方政府环境,而中央与地方政府关系的核心又是利益分配关系,因此,央地利益关系对于公共政策的执行具有一定程度上的影响,这也是本文要探讨的问题。追逐利益是人性之一,公共政策的执行实属地方政府行为。而地方政府政府行为也是人类行为的一种,因此地方政府必然也是理性逐利的。理性,其基本含义是指人类所具有的与感觉、意志、情感等心理活动相区别的逻辑推断性的认知能力。在此,我们则更多地倾向于将它视为一种行为方式。所谓逐利,简言之,即追逐利益,逐利不仅是人类最基本的人性特征之一,而且也是当今社会最常见的一种人类行为。因此地方政府也应当是理性逐利的,这个“利”,在地方政府层面,我们暂且认为主要是经济利益、政治利益。因此,我们可以这样理解,地方政府在总是尽一切可能去追求自我财富的最大化,自我权力的最大化以及中央政府对其政绩的认可。公共政策的有效执行是以公共政策自身的有效性为前提,公共政策自身是否科学合理直接影响到政策的执行效果。本文主要讨论的是在公共政策自身有效的情况下,分析公共政策选择性执行问题。一、地方政府选择性执行公共政策的原因分析(一)地方政府自由裁量权的存在自由裁量权是地方政府选择性执行公共政策的前提条件。裁量权是行政权的伴生物,在有行政权的地方,就有裁量权的存在。地方政府拥有政策执行裁量权,尤其必然和必要,公共政策执行裁量权调动了中国地方政府的主观能动性,提高了执行效率,地方政府作为政策执行的主体之一,有其利益扩张的冲动。地方利益存在与发展的前提是获得更多政策执行裁量权,而政策执行裁量权在一定程度上又刺激了地方利益的扩张。因此,政策执行裁量权的存在为地方政府选择性执行公共政策提供了可能,使地方政府在执行过程中地方政府往往以裁量权为借口,钻政策的空子或打“擦边球”,滥用职权,谋取私利,导致形式上合法的腐败越来越多。或是地方政府对公共政策文本中的弹性条款作任意性解释任意扩张或限制,或对不确定的要求的解释前后不一致,从而确保政策条款合乎地方利益。(二)央地经济利益关系对于地方政府选择性执行公共政策的影响一九九四年,国家实施分税制改革,这使中央政府与地方政府在分税制的基础上重新划分了各自事权范围,全国性的共享物品和服务由中央政府提供,而地方性的共享物品和服务由地方政府提供。表面上看,地方政府获得了更大的自主权限,但是实际上中央政府加强了对地方政府权限的控制,由于经济和社会发展的需要,地方政府所要承担的功能越来越多,此外,以前由中央政府承担的部分职能,此时也转移到了地方政府。但同时地方的转移支付却不曾增加,地方税收不能满足地方开支,地方有限的财力不能应付过多的支出项目,地方政府背负了沉重的财政负担。地方政府想要谋求本地发展只能依赖于中央政府给予的补助,但中央的补助都带有一定的条件,以此来规范和控制地方政府的行为,随着地方政府对中央财政的依赖越来越大,财政权就成为中央政府控制地方的一个有力武

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