纳税人恶意逃避税务文书送达的对策初探

作者:区任楣;林剑萍 刊名:行政事业资产与财务 上传者:唐逸如

【摘要】在稽查实践中,纳税人恶意逃避税务文书送达导致行政程序无法顺利进行一直是困扰稽查机关的一个难题。由于目前法律、法规规定相对滞后,在遇到纳税人拒绝或者躲避文书送达时,稽查人员往往需要花费大量人力和时间才能成功送达一份文书。其结果既降低了行政效率、影响税务机关的权威性,也给纳税人通过转移财产等手段逃避纳税义务和行政处罚提供了时间。因此,完善税务文书送达制度,保障税务稽查的正常开展显得十分关键。

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一、个案启示2010年4月,南区稽查局根据上级专项检查要求,对某公司进行税务检查。检查中,案件进行并不顺利,从一开始该公司便不配合,其法定代表人面对稽查人员出具的税务检查通知书时,即当场拒绝签收,以致文书无法直接送达。由于其不具备留置送达条件,稽查人员只能进行邮寄送达。而此时该公司已全面停止营业,每月均为零申报,登记的经营地址也已经退租,稽查人员只好将文书邮寄至该公司法定代表人住址,但其法定代表人仍然拒绝签收邮件,邮局只得作退件处理。最后,稽查人员根据规定,对检查通知书进行了公告送达,自公告之日起30日才对该公司生效。公告送达生效后稽查人员才能进行下一步工作。其后,稽查人员向该公司送达的每一份文书都走了与上述相同或相似的程序,这个本来并不复杂的案件因为纳税人的不配合拖延至今仍未结案。这是稽查机关在实践中不时遇到的典型的恶意逃避文书送达案例。从中可以看出稽查机关在送达文书时受到诸多限制,遇到企业拒绝签收时不能灵活应对。企业法定代表人拒绝签收文书后,其他符合规定的签收人如其财务负责人害怕负责任也不可能配合签收,此时直接送达无法成功。物业管理公司或者临近的其他企业人员不是符合规定的见证人,在当场没有见证人的情况下,稽查人员不具备进行留置送达的条件。初次拒签之后,可以设想企业法定代表人对于邮寄过去的文书也会拒签,但是由于《征管法细则》以采用“其他送达方式无法送达”为公告送达适用条件之一,所以稽查人员仍不得不进行邮寄送达,在其拒绝签收之后再进行公告送达。二、税务文书送达制度的缺陷我国对税务文书送达制度的规定位阶低,且内容过于简单,整个送达制度原则性有余而操作性不足。立法上的缺陷为纳税人恶意逃避税务文书送达提供了可乘之机,也使得这一现象在稽查实践中时有发生却无法得到有效解决,阻碍着税务稽查的顺利开展。(一)立法对送达制度重视不够我国立法中关于税务文书送达方面的规定很少,甚至连作为我们税务执法最主要依据的《税收征收管理法》都对此只字未提。稽查实践中,我们主要依据《税收征收管理法实施细则》(以下简称《实施细则》)送达税务文书,但其规定条文并未将这一重要的程序法律制度设计得具体且可操作。当然,其他法律法规中也有“参照民事诉讼法的有关规定”的条文涉及送达制度内容,如《行政处罚法》、《税务行政复议规则》(国家税务总局令2010第21号)等。相比《实施细则》,民事诉讼法上对送达的规定要具体一些,尤其是多个司法解释都专门对此进行细化。但对民事诉讼法的运用只限于有条文规定的情形,严格来说并非所有税务文书送达都适用,因此实践中民事诉讼法很少作为送达的直接依据。(二)具体规定操作性不强1.签收人范围过窄。在受送达人是法人或者其他组织的情况下,法律规定的签收人则更为严格,仅限于受送达人的法定代表人、主要负责人、财务负责人、负责收件的人,那么如果只有一般工作人员在送达现场,由于法律没有明确赋予他们代为签收文书的义务,反而使他们更有理由拒绝签收税务文书。另外直接送达也难免遇到如文章案例一样的难题,在企业法定代表人拒绝签收之后,其他签收人害怕承担责任也拒绝签收文书,直接送达便无法成功,稽查人员只能转而寻求其他方式,而这个过程耗时费力,严重影响了行政效率。2.留置送达见证人范围不明确。国税函1997147号对其中的“见证人”进行了说明,即参照民事诉讼法的规定执行。按照相关规定,留置送达的条件很苛刻。留置送达必须有有关基层组织或者纳税人所在单位的代表作为见证人,而且见证人还必须在回证上签名或盖章。这就存在两个问题:首先“基层组织”的范围没有明确,而且按常识判断“基层组织”的范围也是比较窄的

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