中国公共预算约束软化的体制成因:理论分析与实证检验

作者:龚旻;甘家武;张帆; 刊名:财经理论与实践 上传者:王刚

【摘要】科学和民主的预算管理制度建立前,税制和分税制对政府预算约束有重要作用。中国税制和分税制缺乏内生约束机制,地方政府有空间和激励突破预算框架参与过度财政竞争,使公共预算约束软化。根据公共预算软约束的估计和面板 probit模型,1994年的税制和分税制改革整体硬化了全国预算收入约束,但导致东部的预算收入约束软化,且未改善预算支出约束。现行税制和分税制下,不规范的税收优惠政策、投资扩张冲动和专项转移支出依赖是导致公共预算约束软化的重要机制。

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一、引言和文献综述公共预算约束硬化是政府治理现代化的题中之义。从1999年中国启动政府预算改革以来,尽管政府预算管理制度逐步完善,但预算对政府的约束能力仍然有限。2000-2014年,中国省级财政收支增长率的标准差分别为0.055和0.052,高于GDP增长率的标准差0.040,即地方财政收支的波动中约1/3不能由正常的宏观经济波动解释。这反映出中国政府经济呈现一定的随机性。无疑,预算管理制度尚不健全是预算软约束的重要成因。一方面,跨年度平衡机制的缺失,预算体系的缺陷,预算参与性低等问题说明预算的规范性还有待加强[1]。另一方面,组织特征、法律系统漏洞、管辖权规模等因素阻碍了中国预算透明度的提升[2]。根据上海财经大学“中国财政透明度评估”课题组的调查,2015年31个省份预算透明度的平均得分仅36.04分[3]。但是,有效的预算管理制度只是公共预算硬约束的必要非充分条件,税制和分税制同样是形成公共预算约束的重要机制。特别是在民主和科学的预算管理制度尚未建立之前,税制和分税制对政府收支活动的约束意义就十分重要。但从中国实际情况来看,现行体制对预算约束起到不增反减的作用。陈志勇和陈思霞(2014)指出制度环境是影响预算约束的重要因素。同时,他们发现分权导致了中国地方政府的投资冲动,使预算约束软化[4]。方红生和张军(2009)的研究结论显示,中国式分权治理模式和预算软约束的相互作用是导致扩张偏向财政政策的重要成因[5]。吴俊培和龚旻(2015)提出中国对税收的数量和支出方向没有明确的制度规定,预算硬约束难以形成[6]。从理论和实证层面探讨中国税制和分税制安排对公共预算约束软化的影响机理。研究发现,中国税制和分税制为过度财政竞争创造了空间甚至激励。地方政府依赖不规范的税收优惠政策、投资扩张政策和专项转移支付争夺地区利益,导致了公共预算难以对政府经济形成刚性约束。二、中国税制和分税制对公共预算约束软化的影响机理中国现行税制和分税制是在1994年前后逐步确立的,以原税制和包干制为基础,形式上按市场经济要求推进。但是,从20多年的经验来看,现行税制和分税制仍保留了原体制的一些基本特征。其内生约束机制的缺失为政府留存了过大的“相机抉择”1空间[7],在“官员晋升锦标赛”下,这为政府突破预算框架争夺地区利益提供了制度空间甚至激励2。1.从税制安排来看,首先,税种设置“碎片化”为政府“相机抉择”留存了空间。一方面,中国货劳税和所得税的主税种尚未形成统一税制。货劳税的主税种在“营改增”之前,由增值税和营业税组成,分别对不同交易征税。“营改增”后统一为增值税,但税制仍存在过多的税率档次。所得税的主税种由企业所得税和个人所得税组成,分别对不同所得来源征税,所得来源不同,税率结构也并不统一。另一方面,行为目的税设置零散。中国并不是根据明确的经济社会目标,而更多的是按短期“调节”要求和收入筹集要求来设置的行为目的税。税种设置的“碎片化”使税制可以对市场产生较强的替代效应。因而地方政府就有空间利用不规范的税收优惠政策引导资源配置,甚至制造地方保护藩篱。其次,税负设计缺乏约束机制。中国税负设计遵循“以收定支”,透明性差。这一方面使中国的税负水平具有较大的随意性。政府参与税收竞争时,各自为政,不受总体税负水平的约束。另一方面使支出结构缺乏收入约束,地方投资冲动不受限制。再次,税收征管能力薄弱加剧了税收政策的随意性。地方政府可以利用税收征管体系的缺陷,出台不规范的税收优惠政策,降低了税制的透明度,也增加了税收政策的相机性。2.从分税制安排来看,首先,中国分税制本质是“分钱制”,为

参考文献

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